Русский Журнал / Политика / Метаполитика www.russ.ru/politics/meta/20001018_dahl.html Смещающиеся границы демократических правлений Часть 1 Роберт Даль

Дата публикации: 18 Октября 2000

Роберт Даль - один из патриархов американской политологии, всемирно известный специалист в области теории демократии. На протяжении вот уже более 50 лет его научная деятельность неразрывно связана с факультетом политологии Йельского университета, где он является в настоящее время почетным профессором политических наук. Р.Далем опубликовано огромное количество научных статей и монографических исследований демократической системы правления, среди которых особое влияние на развитие политической теории приобрели такие работы, как "Предисловие к демократической теории" (1956), "Полиархия. Участие и оппозиция" (1971), "Дилеммы плюралистической демократии" (1982), "Демократия и ее критики" (1989) и ряд других. Его последняя книга "О демократии" была опубликована в 1998 году и уже успела выдержать несколько переизданий.

Границы, в которых демократические правительства принимают и проводят в жизнь коллективные решения, постоянно смещаются. Даже на протяжении коротких периодов времени границы сдвигаются. На протяжении длительных периодов эти изменения оказываются огромными и чрезвычайно значимыми. Если мы определяем демократическое государство как государство, дающее своим гражданам возможность пользоваться относительно высокой степенью коллективного контроля над правительственными решениями, осуществляемым то ли непосредственно в ходе собраний граждан, то ли косвенно через избранных ими представителей, то ли, возможно, иными средствами, - то современные демократические государства сформированы тремя фундаментальными изменениями, а четвертое изменение находится в стадии развития.

Первым изменением было перемещение местообитания демократического государства от города-государства к нации-государству, или к стране. Вторым было гигантское расширение демократическими правительствами масштабов реализуемых ими программ и политик. Третьим, произошедшим совсем недавно, изменением было огромное возрастание числа как стран, так и граждан, живущих при демократическом правлении. Четвертое изменение заключается в том, что демократические правительства все в большей степени вовлекаются в недемократические международные системы.

От города-государства к нации-государству

Первое изменение произошло столь давно, что многие люди, возможно, уже не сознают его. Большинство демократов полагают наиболее соответствующим для демократического правительства местообитанием страну, независимо от того, является ли она столь маленькой, как Исландия, или столь большой, как Соединенные Штаты, Индия или, допустим для данного случая, Китай. Хотя эта точка зрения широко признана, она игнорирует или отвергает почти двадцатидвухвековую историю прежних убеждений и реальностей. Примерно с V века до нашей эры и до XVIII столетия демократические и республиканские идеи и формы их реализации считались применимыми только к очень маленьким государственным образованиям - чаще всего, к городам-государствам. Даже тогда, когда город-государство расширялся за пределы его первоначальных границ, как это произошло с Римом, - его политические институты в большинстве своем сохранялись, несмотря на то что эти структуры больше не годились для сколько-нибудь значительного участия масс в управлении чрезвычайно разраставшейся республикой.

Убежденность в том, что народные правления должны быть невелики, еще сохранялась в 1787 году, когда создатели американской конституции собрались для выработки основного закона, предназначавшегося для республики, которой предстояло осуществлять власть над огромной и все еще расширявшейся до неизвестных масштабов территорией. Многие из делегатов, включая одного из главных архитекторов конституции Джеймса Мэдисона, отчетливо сознавали, что то, что они пытались создать, противоречит общепринятому мнению. Безусловно, никто из делегатов всерьез не подвергал сомнению тезис о том, что демократическое правительство может быть пригодным для государственных образований, которые будут достаточно невелики, чтобы дать возможность гражданам собираться вместе. Правда, их опыт деятельности в правительствах колоний позволял считать, что определенный тип народного правления может быть уместным и на более широком пространстве. Однако то, что народное правление может существовать в масштабах некоего союза 13 штатов, представлялось чрезвычайно сомнительным - тем более, в случае дальнейшего расширения американских границ, которое, как тогда считалось всеми, должно было продолжиться.

Вместе с тем, к 30-м годам прошлого века, когда Алексис де Токвиль посетил Соединенные Штаты, старая доктрина утратила свою силу - в основном благодаря тому, что демократия (по стандартам того времени) в действительности существовала в этом государстве. Явным местообитанием демократического правительства теперь стала страна.

Конечно, это чрезвычайное расширение пространства требовало нового набора политических институтов, который никогда не существовал в более старых республиках - например, системы представительства плюс политические партии, плюс разнообразие ассоциаций (групп интересов, как мы бы сказали сегодня), которое Токвиль расценил и как жизненно важное, и как заслуживающее похвалы.

Я обращаю внимание на это изменение масштабов демократических правительств не столько в силу его исторического интереса, сколько потому, что оно содержит некоторую аналогию с четвертым изменением, упомянутым мною. Если основное местообитание демократии в течение XVII и XVIII веков сместилось от города-государства к нации-государству, то не сместится ли оно в течение следующего столетия от нации-государства к международным организациям?

Расширенная сфера деятельности демократических правительств

В течение минувшего столетия масштаб демократических правлений возрос и в другом измерении: демократические правительства гигантским образом расширили сферу осуществляемых ими программ и проводимой ими политики. Они делают сегодня больше, значительно больше того, что делали когда-то. Размеры этого расширения сферы деятельности демократических правительств раскрываются, в частности, огромным ростом количества программ и направлений политики, требующих правительственных расходов, денежных перечислений, источников доходов, регулирований и тому подобного. Если посмотреть на сферу деятельности правительства с несколько иной точки зрения, демократические правительства расширили свои функции также и по защите прав граждан, их привилегий и предоставлению им социальных услуг1.

Изменение в сфере деятельности правительства отчетливо проявляется в экстраординарном увеличении правительственных доходов и затрат. Общие правительственные расходы, измеряемые долей ВВП (в нынешних ценах), возросли с 1913 по 1992 год во Франции с 8,9% до 50,1%, в Голландии - с 8,2% до 54,1%, в Великобритании - с 13,3% до 51,2%, в США - с 8% до 38,5%2. С 1950 по 1990 год налоги (в процентном отношении к ВВП) выросли в 17 европейских странах на 40%. Общие правительственные денежные поступления увеличились здесь почти на 70%. В 1990 году денежные поступления этих правительств составляли в среднем 45% от ВВП, варьируясь от 64% в Швеции и примерно 56% в Норвегии и Дании до 34% в Греции. Правительственные денежные поступления были высокими даже в наиболее бедных европейских демократических странах: 38% в Португалии и Испании и 34% в Греции3.

Даже такие политические лидеры, как Рональд Рейган в США и Маргарет Тэтчер в Великобритании, открыто порицавшие налоговое бремя и государство благоденствия, произвели лишь небольшое сокращение правительственных доходов и расходов. Среди 19 наиболее давно существующих демократических стран общие расходы правительств находились в среднем на уровне немногим меньшем половины ВВП в 1990 году, и они остались в конечном счете не изменившимися в 1997 году. Крайние показатели размеров этих расходов варьировались от примерно 60% от ВВП в Швеции до примерно 31% в Японии и Соединенных Штатах.

Хотя некоторые классические либералы выражали опасения по поводу того, что возрастание сферы реализации правительственных программ и направлений политики может нанести огромный вред индивидуальным свободам граждан и в конечном счете даже подвергнуть угрозе выживание демократических институтов - опыт, как представляется, разрушает их страхи. Факты говорят в действительности о том, что эти отношения могут быть даже прямо противоположными. Именно в зрелых демократиях, в которых существуют самые большие, с точки зрения их роли в экономике, правительства, гражданские и политические свободы являются наиболее обеспеченными4.

Учитывая тот факт, что значительную часть своих расходов большие правительства направляют на здравоохранение, образование, поддержание уровня доходов граждан и тому подобное, неудивительно, что эти страны получают наиболее высокие оценки по различным показателям социального развития5. Самые большие правительства являются, как представляется, самыми лучшими. Авторы одного недавнего исследования функционирования правительств в 152 странах после измерения размеров общественного сектора по таким показателям, как денежные перечисления, субсидии, государственное потребление в процентах от ВВП и занятость в общественном секторе в процентах от общей численности населения, пришли к следующему выводу: "Хотя более крупные правительства взимают больше налогов, они выглядят лучше почти по каждому показателю их функционирования. Данные о том, что чем больше правительства, тем выше их качество, являются одним из ключевых результатов нашего исследования"6.

Думаю, что мы можем с определенной степенью уверенности сделать вывод о том, что возрастание сферы деятельности правительства не наносит фундаментального урона демократическим институтам и политическим свободам, которые для них необходимы. Могут быть приведены веские доказательства того, что они оказались косвенным образом укрепившимися.

От немногих стран ко многим

Мы все сознаем, что демократические или преимущественно демократические правительства установлены сегодня в значительно большем числе стран, чем когда-либо прежде в мировой истории. В 1900-1909 годах в мире было 8 демократических стран, что составляло 17% всех государств. В 1940-1949 годах было 25 демократических стран, то есть 33% всех тогдашних государств мира. При этом до 1920-30-х годов общей для демократических (по тогдашним понятиям) стран практикой являлось предоставление избирательных прав только мужскому населению. Хотя несколько отличающиеся друг от друга критерии и методы, используемые для определения демократий, дают сегодня в известной степени различающиеся результаты, большинство попыток провести грань между демократическими и недемократическими странами выявляют в значительной мере сопоставимый набор стран. Оставляя определенную свободу для окончательного определения грани, разделяющей демократическое и недемократическое правительство, я насчитываю по состоянию на 1994-1997 годы примерно 86 стран (то есть 45% от общего числа из 192 существующих в мире стран), которые определяю как "демократические"7.

Конечно, поскольку общее количество государств также многократно возросло, глобальная экспансия демократии может сохранить темпы только при увеличении числа стран в мире. Если бы такое увеличение произошло, это было бы все еще интересным и важным явлением. Однако процент стран мира, имеющих демократические правительства, возрос также наряду с долей населения мира, живущего при демократических режимах. В 1997 году 57,3% всего населения земного шара жило при демократических правительствах. 22,6% населения всех стран приходилось на старые демократические государства, и 34,7% - на "новые демократии", в том числе 5,6% - на страны с демократией высокого уровня, 1,1% - на "в основном демократические страны", 28% - на наименее демократические страны и 0,04% - на микрогосударства с демократическими режимами (то есть государства с числом граждан менее 500 тыс. человек). Население одного лишь недемократического Китая составляет 21,2% всего мирового населения. Еще 21,4% населения мира приходится на все остальные недемократические страны. Если суммировать все эти данные, мы можем с достаточным основанием сделать вывод о том, что значительно большее, чем когда-либо в истории человечества, число людей обладает сегодня возможностью осуществлять коллективный контроль над решениями своих правительств8.

Достигла ли глобальная экспансия демократии своих пределов? Я не думаю, что мы можем с большой уверенностью ответить на этот вопрос. Но для предположительного вывода может быть полезным ответ на другой вопрос: чем объясняется глобальная экспансия демократии? Тот факт, что демократические системы правления распространились на большее число стран, не потерпели при этом крушения и, таким образом, остаются на месте, означает, что на смену прежним неблагоприятным для возникновения и сохранения демократических институтов условиям должны были прийти в значительной мере более благоприятные условия. Позвольте указать на почти полдюжины изменений, помогающих объяснить глобальную экспансию демократии.

Внешнее вмешательство и влияние, враждебное демократическим институтам, уменьшилось, в то время как международная поддержка демократии возросла. Наиболее значительный источник открытой антидемократической интервенции, особенно в Центральной Европе, рухнул вместе с Советским Союзом; менее явная поддержка со стороны США военных режимов в Латинской Америке была существенным образом изменена в 80-е годы на противоположную политику; международные организации, от ООН до Всемирного банка, начали пусть робко, но все же поддерживать демократизацию. Мировой климат, таким образом, стал более благоприятным для образования и выживания демократических правительств.

Большинство крушений демократических режимов в XX веке происходило в результате военных переворотов, нежели по иным причинам, что было наиболее заметно в Латинской Америке. Однако в последней четверти столетия военные диктатуры оказались дискредитированы их политическими, экономическими, а в Аргентине даже военными неудачами. Таким образом, наиболее частая внутренняя угроза демократии и главный источник переворотов существенно ослабли, в то время как контроль над военными и полицией со стороны избранных гражданских лидеров усилился.

Когда демократические институты утверждаются в стране, в которой широко распространены антидемократические убеждения, а демократические взгляды слабы, демократические правительства вряд ли могут устоять, особенно в периоды кризисов и напряженностей, которым время от времени оказываются подверженными все страны. В течение XX столетия в разных странах произошли огромные изменения в соотношении силы демократических и антидемократических идеологий и убеждений. В первой половине века существенно ослабла поддержка монархии, потомственной аристократии и олигархии, являвшихся до того времени наиболее распространенными формами недемократического правления. В течение следующей четверти века основные недемократические идеологии и поддерживавшие их системы правления - фашизм, нацизм, советский коммунизм - были окончательно разрушены их собственными роковыми провалами в военной, экономической и политической областях. Хотя антидемократические идеологии, такие как крайний национализм и религиозный фундаментализм, представляют собой постоянные препятствия для демократизации в некоторых странах, в целом на мировой арене они лишены той притягательности, которой обладает демократия. Значение демократических идей в создании и сохранении легитимности власти выявляется той настойчивостью, с которой авторитарные правительства пытаются замаскировать суть своих режимов псевдодемократической риторикой.

Острые культурные конфликты служат серьезным препятствием стабильности демократического правления. Соответственно, глобальная экспансия демократии произошла по большей части в странах, отличающихся относительно высокой степенью культурной гомогенности, или же там, где культурные различия существуют в такой форме, которая не порождает чрезмерного конфликта. К тому же в некоторых странах, таких как Южная Африка, в которых существует значительный потенциал культурного конфликта, переходу к демократии и ее последующей консолидации способствует тщательная разработка электоральных договоренностей и политических практик, поощряющих политическую включенность и компромисс скорее, чем дискриминацию и конфликт.

Наконец, распространение капиталистических рыночных экономик и замена ими в некоторых странах экономических систем централизованного управления помогли создать социальные структуры, установки и запросы, более благоприятные для демократических убеждений, для демократического образа действий и демократических институтов. Во многих странах по всему миру рыночный капитализм явился фактором, поощрившим экономический рост, повышение уровня жизни и формирование более широкого среднего класса. С развитием среднего класса возрастает потребность во многих атрибутах гражданского общества, благоприятствующих появлению и стабилизации демократических институтов: образования, свободы запросов и коммуникаций, прав собственности, верховенства права, политического участия, уважения прав оппозиции и ряда других атрибутов, непосредственно или косвенно помогающих поддержать демократические политические институты. Таким образом, глобальное распространение рыночного капитализма сопровождается глобальным увеличением числа стран, характеризующихся существованием гражданских обществ, более благоприятных для демократических институтов9.

Примечания:

1 См. Ole Borre and Elinor Scarbrough. The Scope of Government (1995). Особенно глава 2 "The Growth of Government" (pp.25-54) и глава 9 "Government Intervention in the Economy" (pp.234-280).

2 Angus Maddison. Monitoring the World Economy 1890-1992. - OECD, 1995.

3 Borre and Scarbrough. Table 2.4 (p.37) and Table 2.5 (p.38).

4 Это касается 22 стран, являющихся устойчиво демократическими с 1950 года или с еще более давнего времени. К 21-й стране, анализируемой Арендом Лейпхартом ("Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governments in Twenty-One Countries", 1984), я добавил еще Коста-Рику. За тремя исключениями все эти страны получают в рейтинге "Фридом Хауз", оценивающем соблюдение "политических прав", наивысший бал. По уровню соблюдения гражданских свобод Бельгия, Коста-Рика, Германия, Италия, Япония и Великобритания оцениваются в 2 балла, остальным странам "Фридом Хауз" выставляет 1 балл. ("Фридом Хауз" использует семибалльную шкалу оценки соблюдения политических и гражданских свобод, в которой 1 балл означает наивысший и 7 баллов - самый низкий уровень "свободы". - Примечание переводчика.)

5 UNDP, Human Development Report 1998 (1998), Table 1.2 (pp.20-21).

6 Я благодарен Рафаелу Ла Порта, Флоренсио Лопес-де-Силанесу, Андрею Шлейферу и Роберту Вишны за их любезное разрешение опубликовать цитату и данные из их неопубликованной статьи "The Quality of Government".

7 Более поздний подсчет, основанный на более строгой классификации, может быть найден в работе Larry Diamond, "Developing Democracy: Toward Consolidation" (1999) (pp.24-63) и в "Appendix, Classification of Regimes at the End of 1997" (pp.279-280)

8 Я описал это более подробно в "Polyarchy, Participation and Opposition" (1971), "Democracy and its Critics" (1989) и "On Democracy" (1999).

9 Изнанкой рыночного капитализма в долгосрочной перспективе является, с демократической точки зрения, создание масштабного неравенства в распределении ресурсов. Оно может быть использовано и используется таким образом, который препятствует политическому равенству граждан или подрывает его. См. On Democracy: Ch.13 "Why Market-Capitalism Favors Democracy" and Ch.14 "Why Market-Capitalism Harms Democracy" (pp.166-179).

Первоначально опубликовано в "Social Research", Vol.66, #3, Fall 1999, pp.915-931

Сокращенный перевод Григория Вайнштейна

© Содержание - Русский Журнал

Русский Журнал / Политика / Метаполитика

www.russ.ru/politics/meta/20001023_dahl.html

Смещающиеся границы демократических правлений

Часть 2

Роберт Даль

Дата публикации: 23 Октября 2000

Глобализация

Глобализация имеет много аспектов: культурные, экономические, политические, военные. Ее проявления многообразны: путешествия, миграция, язык, средства связи, одежда, архитектура, популярная музыка и множество других форм. Предсказать полностью, какое воздействие глобализация окажет в наступающем столетии на демократию, представляется мне невозможным. Но, безусловно, ее последствия будут глубокими - возможно даже, с точки зрения следующих поколений, революционными.

Два тесно связанных друг с другом аспекта глобализации имеют особое отношение к перспективам демократии. Один из них - общемировое распространение рынков, рыночных экономик и рыночноориентированных предприятий; другой - рост международных общественных организаций, как всемирных, так и региональных, которые располагают значительными способностями влияния на решения отдельных правительств по важным вопросам или же отстранения их от этих решений1.

Некоторые наблюдатели утверждают, что в предстоящие годы многие из важных функций, осуществляемых в настоящее время в рамках отдельных стран рыночными экономиками и демократическими правительствами, будут присвоены международными организациями или же их реализация отдельными правительствами будет существенно затруднена экономическими процессами международного масштаба. В этом смысле, предзнаменованием будущего всех стран, включая существующие сегодня демократические государства, является недавняя роль Международного валютного фонда в определении политики азиатских стран - от Южной Кореи до Индонезии - в период экономического кризиса. МВФ находится не только вне прямого контроля со стороны тех стран, которым он оказывает помощь. По своим целям и во многом по своей практике эта организация также находится вне прямого контроля со стороны каких-либо демократических лидеров. Короче говоря, МВФ является полусуверенной, чрезвычайно влиятельной и полностью недемократической организацией. Что бы ни говорилось о том, что власть таких организаций ограничена лишь их влиянием на развивающиеся страны - согласно нынешнему жаргону, на "возникающие рынки", - позвольте напомнить о новом Европейском центральном банке, которому члены Европейского Союза передали свой контроль над денежной политикой. И не только над ней: по существу, они также отказались от своей способности использовать фискальную политику. Вместе с тем, еще с 30-х годов фискальная политика рассматривалась в качестве жизненно важного инструмента, позволявшего демократическому правительству адекватным образом обеспечивать благосостояние своих граждан, особенно перед лицом экономических спадов и высоких уровней безработицы. Подобно МВФ, Европейский центральный банк сознательно задуман таким образом, чтобы оставаться неподвластным влиянию демократически избранных лидеров в странах-участницах этой организации.

Хотя ЕЦБ и МВФ представляют собой примеры экстремального характера, они демонстрируют некоторые возможные последствия глобализации как экономических процессов, так и бюрократических организаций. С одной стороны, глобализация делает ту или иную страну значительно более уязвимой перед воздействием международных экономических сил, таких как рынки капитала, почти мгновенное перемещение капитала и внезапные изменения стоимости валюты определенных стран. С другой стороны, эта уязвимость в свою очередь снижает возможности страны в переговорном процессе, когда ей противостоит, скажем, МВФ. По сути дела, МВФ говорит: или принимайте наши условия, или лишайтесь нашей помощи. Лишиться этой помощи означает для данной страны пострадать, возможно, значительно, а может быть, даже оказаться на грани крушения демократии. Принять условия означает, что данная страна должна слушаться МВФ и выполнять одобренную им программу.

Что следует из этой ситуации? Некоторые авторы утверждают, что правительства отдельных стран обречены на то, чтобы стать подчиненными образованиями в рамках международных систем, подобно местным или провинциальным структурам власти в рамках той или иной страны. Некоторые наблюдатели предсказывают "конец государства-нации"2. Тот сдвиг, который они прогнозируют, напоминает упомянутую мной выше более раннюю трансформацию, когда независимые города-государства или другие небольшие политические образования были поглощены государствами-нациями.

Правительства и глобальные рынки. Альтернативная точка зрения, представляющаяся мне более правдоподобной, заключается в том, что по крайней мере в течение следующей половины столетия и позднее местные, региональные и национальные правительства в большинстве стран, особенно демократических, будут по-прежнему сохранять значительный контроль над многими важными функциями: образованием, социальным обеспечением, выплатами по трансфертам, медицинским обслуживанием, дорогами, состоянием улиц и скоростных магистралей, транспортом, жилищным хозяйством, городским планированием и рядом других3.

Помимо всего, до первой мировой войны Соединенные Штаты и большинство европейских стран были даже еще более интегрированными в международную экономику, нежели сегодня4, и вместе с тем функции национальных и местных правительств были далеко не тривиальными. Действительно, сегодня люди в демократических странах могут требовать от своих правительств не меньших, а больших действий просто для того, чтобы противостоять враждебному влиянию международных рынков5. Таким образом, качество и характер функционирования демократических правительств в этих национальных и субнациональных образованиях будут оставаться вопросом первоочередного значения. В самом деле, значение субнациональных структур может возрасти по мере того, как некоторые функции, осуществляемые национальными правительствами, будут передаваться на нижестоящие уровни, так сказать, более мелким образованиям с демократически избранными правительствами, как это произошло недавно в Шотландии и Уэльсе и как может, очевидно, произойти во Франции.

Международные организации. Вместе с тем, все это оставляет нас с надоедливым вопросом: как насчет руководства международными организациями? Будут ли они демократическими? Могут ли быть таковыми?

Некоторые наблюдатели настаивают на том, что демократия может быть и в соответствующее время будет распространена на международные организации. Чтобы представить эту точку зрения в исторической перспективе, позвольте мне вновь вернуться к более ранней истории подчинения местных образований национальным правительствам. Древняя и долго сохранявшаяся убежденность в том, что демократия может существовать только в малых образованиях типа государства-города была, как я упомянул, полностью заменена новым убеждением: посредством системы представительства демократия смогла быть распространена на значительно большие образования, а именно - на "государство-нацию" или на страну. В результате этого изменения демократическое правление процветало в масштабах, выходивших далеко за пределы того, что считалось когда-либо возможным в соответствии с традиционной точкой зрения. Таким образом, как утверждают некоторые авторы, демократическая теория и практика, расширившись до масштабов международных правительств, сместится на некий совершенно новый уровень, по сути своей являющийся глобальным.

Скептики утверждают, что условия, необходимые для функционирования демократических институтов, просто не существуют на международном уровне и вряд ли возникнут здесь в обозримом будущем. Я принадлежу к числу таких скептиков6.

Что если скептики окажутся правы? Если правления международными организациями не являются в настоящее время демократическими и вряд ли станут таковыми в будущем, то что они представляют собой сейчас и чем они могут быть? Несмотря на бесчисленные попытки, предпринимавшиеся на протяжении нескольких тысячелетий с целью классификации систем правления, мы, похоже, не имеем общепризнанной типологии, в которую можно было бы встроить международные правительства7. У меня нет намерения добавить еще одну типологию. И я не могу предложить названия для обозначения того типа правления, которое доминирует в международных организациях. Однако я полагаю, что мы рассматриваем международные правительства как системы принятия решений политическими и бюрократическими элитами, действующими с очень высокой степенью автономии в рамках, установленных уставами, договорами и другими международными соглашениями.

Кто-то может здесь возразить, что международные организации не являются чем-то отличным от правительственных бюрократий в демократических странах. Я думаю, что такое мнение было бы неверным. Верно, конечно, то, что правительственные бюрократии в рамках отдельных стран создают аналогичную проблему; надо признать, что задача уравновесить демократическим контролем необходимость иметь независимые экспертные суждения представляет собой извечную проблему. Вместе с тем, средства для обеспечения подотчетности внутренней бюрократии перед демократически избранными лидерами значительно более надежны и разнообразны, нежели средства, обеспечивающие подотчетность международных правящих элит. И способность заинтересованных сил, на которые внутренние бюрократии влияют своими решениями, реагировать и менять их решения, является, по моему мнению, гораздо большей. Игнорировать эти различия, рассматривая их лишь как проблему "степени влияния", - это все равно, что сказать, что разница между погружением в теплую ванну и прыжком в кипящую воду состоит лишь в уровне температуры. В политической жизни наиболее важные различия являются "вопросом степени". Даже вопрос о различии между демократическими и недемократическими правительствами - это "вопрос степени". Но для большинства из нас эти различия имеют огромное значение.

Если это мнение более или менее верно, то международные правительства представляют, на мой взгляд, проблему, в решении которой мы нуждаемся. Если бы международные организации и процессы были бы нежелательны, решение было бы очевидным и выполнимым. Мы просто должны были бы избавиться от них. Но избавиться от международных организаций нежелательно и, очевидно, невозможно. Как и в случае с демократическими правительствами в отдельных странах, при всех недостатках международных организаций их вклад в общественное благополучие велик и может стать еще большим. Для примера укажем на их вклад, реальный или потенциальный, в разрешение международных конфликтов, в улучшение здравоохранения, в повышение экономического роста, в контроль над состоянием окружающей среды, в решение проблемы глобального потепления, в обеспечение гражданских прав и даже, в отдельных случаях, в демократизацию и обеспечение демократической стабильности.

Вместе с тем, если мы считаем, что управление ими является и, возможно, останется недемократическим, то как обеспечить подотчетность политических и бюрократических элит в принимаемых ими решениях? Или поставим вековечный вопрос: каков лучший способ для обеспечения того, чтобы правители использовали свою власть для достижения добрых целей? Для того, чтобы они стремились добиться всеобщего блага, а не просто удовлетворения своих узких интересов? Чтобы их политика приносила пользу обществу, а не только им самим? Чтобы правительства международных организаций были подотчетны общественности или общественностям, выходящим за национальные границы? Могут ли они каким-то образом быть подотчетными даже при отсутствии демократических институтов, обеспечивающих эту подотчетность?

Или мы должны сделать вывод о том, что к управлению международными организациями демократические стандарты не применимы?

Не должны ли мы после чрезвычайных триумфов демократии в XX веке вернуться в конце столетия к антидемократическим взглядам Платона и Конфуция в надежде на то, что мы можем доверить управление международными организациями правителям, обладающим соответствующими добродетелями, мудростью и неподкупностью? Это потребовало бы правителей, достаточно добродетельных для того, чтобы стремиться к добрым целям, достаточно мудрых для того, чтобы знать лучшие способы их достижения, и достаточно неподкупных для того, чтобы сохранить их добродетели и мудрость, несмотря на испытания властью, идеологией и догмами.

Исторический опыт не является, на мой взгляд, ободряющим. И я признаю, что я столь же скептичен в отношении желательности опеки в правящих международных организациях, как и в отношении ее желательности в правящих странах. Вместе с тем, решения остаются неясными. Следовательно, я надеюсь, что в предстоящем столетии некоторые из наших лучших социологов обратятся к вопросу о том, как международные организации могут быть управляемы в соответствии с демократическими целями.

Примечания:

1 Веб-сайт Мичиганского университета приводит список из 82 международных организаций - от Ассоциации стран Юго-Восточной Азии до Всемирного банка, Всемирной организации здравоохранения, Всемирной торговой организации и т.д.

2 Вацлав Гавел приводит убедительные аргументы в пользу таких утверждений (со многими из его мыслей я согласен) в статье "Kosovo and the End of the Nation-State" (The New York Review, June 10, 1999, pp.4-6).

3 Сходную, эмпирически обоснованную критику мнений, отстаивающих идею превосходства всемирных рынков над национальной экономической политикой, включая политику распределения, можно найти у Geoffrey Garrett, "Global Markets and National Policies: Collision Course or Virtuous Circle?" (International Organization, Vol.52, #4, Autumn 1998, pp.787-824); "Capital Mobility, Trade, and the Domestic Politics of Economic Policy" (International Organization, Vol.49, #4, Autumn 1995, pp.657-687) and Garrett and Peter Lange, "Internalization, Institutions, and Political Change" (ibid., pp.627-655).

4 По некоторым подсчетам, рабочая сила и капитал были более мобильными до 1914 года, чем впоследствии, а иностранный капитал финансировал значительно большую, чем сегодня, долю внутренних инвестиций в "развивающиеся страны" того времени, такие как США, Канада, Новая Зеландия и Австралия (Nicholas B.Kristoff, "At This Rate We'll Be Global in Another Hundred Years" / The New York Times, May 23, 1999).

5 Джеффри Гарретт оспаривает устоявшееся мнение о том, что "экономическая интернационализация разрушила традиционные перераспределительные установки левых... Вместо того чтобы быть скованными возросшей мобильностью товаров и капитала, отношения между силой леволейбористских правительств и фискальной экспансией укрепились под влиянием большей интернационализации. Без дальнейшего анализа невозможно сказать, стало ли это результатом возросших политических стимулов к упорядочению рыночных неурядиц, или же явилось следствием определенных типов правительственных расходов, увеличивающих конкурентность (как утверждают сторонники теории нового роста). В любом случае, эти результаты резко контрастируют с традиционной точкой зрения" ("Capital Mobility, Trade, and Domestic Politics of Economic Policy" / Op.cit., 1995, p.682).

6 Поскольку я уже обосновывал эту точку зрения, не буду повторяться. См. мою работу "Can International Organizations be Democratic? A Skeptic's View" (in Jan Shapiro and Casiano Hacker-Cordon. Democracy's Edges. - 1999: 19-36).

7 Начиная, возможно, с известной классификации Аристотеля, выделяющей три основные формы правления (одним человеком, немногими людьми и многими), каждая из них может быть, в свою очередь, разделена на "хорошие" и "плохие" формы. Таким образом, он допускал существование шести форм правления: монархия в сравнении с тиранией, аристократия в сравнении с олигархией и "смешанное" правление в сравнении с демократией.

Первоначально опубликовано в Social Research, Vol.66, #3, Fall 1999, pp.915-931

Сокращенный перевод Григория Вайнштейна

© Содержание - Русский Журнал

.