РАЗДЕЛ IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ
ГЛАВА 9. ГОСУДАРСТВО КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
1. Природа и сущность государства
Понятие и теории происхождения государства
Государство является центральным, интегрирующим общество политическим институтом. Оно концентрирует высшие властные полномочия и обладает способностью управлять и целенаправленно регулировать социальные отношения. Государство - это институт, организующий совместную жизнь населения на определенной территории и обеспечивающий там должный социальный порядок, поддержание соответствующих норм и правил человеческого общежития.
Долгая история формирования и развития государства сопровождалась не менее длительными и не всегда результативными попытками теоретического объяснения источников возникновения данного института, его отличительных черт, социального назначения и перспектив будущего развития. Долгое время государство практически отождествлялось с обществом, его социальной организацией. И только в XVI веке благодаря трудам Н. Макиавелли, в которых впервые использовался термин stato (от лат. status - положение) для обозначения особой, отличной от общества структуры власти, появился и термин "государство".
Сложность и многообразие путей формирования этого института власти, его функций и назначения отразилась и на объяснении причин его происхождения. В частности, в Древней Греции в основном преобладали теории естественного происхождения государства. Так, Аристотель полагал, что люди как социальные по своей природе су-щества, стремящиеся к совершенству и потому постоянно взаимодействующие друг с другом, неизбежно образуют общество и его формальную организацию - государство. При этом государство служит не только проявлением естественного стремления людей к вза-имному общению, но и средством достижения ими морального совершенства. Государство состоит из людей, но оно неизмеримо сильнее любого отдельного человека или каких-либо групп и объединений. Поэтому сила, мощь и превосходство государства над человеком также должны рассматриваться как его важнейшие проявления. Интересно, однако, что эта гуманистическая логика объяснения естественного характера возникновения и назначения государства впоследствии была подхвачена сторонниками фашизма (в частности, Мус-солини с его теорией "органистского государства"), сделавшими акцент на могуществе и силе этого института власти.
В средние века большое распространение получила теория божественного происхождения государства, творцы которой рассматривали государство как результат Божьего промысла, орудие проявления заранее предуготованного для человека божественного плана, выявление высшей воли Творца. Такое понимание природы государственной власти предусматривало, что именно Бог выбирает короля и дарует ему абсолютные полномочия по отношению к подданным, которым надлежало подчиняться земному властителю, даже если тот был тираном. Соединившись с интересами института церкви, эта идея интерпретировалась в духе теории "двух мечей", признававшей пра-вомерность наличия центров светской и церковной власти, каждая из которых считалась дарованной Богом и обладала собственной компетенцией: одна - в мирской, другая - в духовной области.
Основываясь на этих идеях, приверженцы божественной интерпретации государства утверждали наличие некоторых народов-избранников, которых якобы благословил Всевышний. Отголоски таких традиций сохранились вплоть до настоящего времени. Например, японские власти во Второй мировой войне широко использовали мифологичес-кие идеи, утверждавшие, что первым императором Японии был внук Богини Солнца и потому умереть за Богом избранного монарха есть высший религиозный долг.
Собственную трактовку происхождения государства дала договорная теория, находившаяся в оппозиции к "божественному праву королей" и основывавшаяся на идее народной власти, т.е. признания народа главным источником государственного суверенитета. Возникшая в XVII-XVIII вв. теория общественного договора в самом общем виде утверждала идею о том, что властители и подвластные имеют друг перед другом определенные обязательства, возникшие в тот период, когда суверенный народ согласился создать государство и передать правителям определенные полномочия. Таким образом, признавалось, что люди могут аннулировать правительство и государство, если они не служат их целям.
В то же время эта самая общая установка предполагала возможность различного истолкования форм и полномочий власти, прав властвующих и подвластных, а также иных существенных сторон общественного договора. Так, Т. Гоббс утверждал, что государственная власть предоставляется властителям, дабы сохранить общественный порядок и предотвратить "войну всех против всех". Именно монарх есть воплощение сущности государства, его суверенитета и потому, во избежание хаоса и разрушительных последствий взаимной конкуренции граждан, властям следует иметь существенное преимущество перед народом. В противоположность таким идеям Ж. Ж. Руссо и его сторонники отдавали решающие преимущества в государстве населению в целом, полагая, что общественный договор предполагает право и необходимость властвования народа только в непосредственной форме, не нарушающей и не ограничивающей его общеколлективную волю. В то же время Дж. Локк и его последователи настаивали на том, что государство в рамках общественного договора должно полностью контролироваться народом и быть использовано для защиты прав и свобод граждан.
Свою лепту в обоснование источников возникновения государства внесли теоретики, настаивавшие на насильственном характере этого процесса. Еще в древние времена возникли идеи о том, что государство было создано путем захвата и насилия сильных над слабыми. Таким образом, на протяжении тысячелетий формировалась не только установка на отрицательное отношение к государству как социальному злу, но и этическое оправдание сопротивления ему и даже уничтожения его. Такие подходы были характерны и для ранних христиан, сопротивлявшихся Римской империи, и для теологов, стремящихся подчинить церкви органы светской власти, и для многочисленных революционных группировок, боровшихся с разнообразными формами тирании и диктатуры. Наиболее яркую форму такого рода идеи получили в теориях анархистов М. Штирнера, П. Прудона, М. Бакунина, рассматривавших государство как воплощение социального зла и стремившихся освободить человека от всех разновидностей внешнего принуждения и власти.
В противоположность такой трактовке в XIX в. в теориях Г. Гегеля и Ф. Ницше сложился иной подход, согласно которому государство, имевшее силовое происхождение, есть крайне положительное для общества явление. По их мнению, государство, проявляя в своей деятельности заложенную при его рождении силу, организует власть сильных над слабыми, заявляя о себе как о самой могущественной организации в человеческом сообществе и неся таким образом благо нуждающимся в защите людям. По этой причине государство признавалось институтом, стоящим выше ограничений обыденной морали или прав отдельной личности.
Собственную трактовку происхождения государства дала марксистская теория, в которой указывались определенные предпосылки данного процесса (прежде всего наличие общественного разделения труда, возникновение частной собственности и классов) и непос-редственная причина создания государства (непримиримость классовых взаимоотношений, вследствие чего экономически господствующий класс создает государство как инструмент принуждения своих конкурентов). Как писал В. И. Ленин, "государство есть продукт и проявление непримиримости классовых противоречий. Государство возникает там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоречия объективно не могут быть примирены".*
* Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 7.
Таким образом, в марксизме наиболее ярко выразилось отношение к государству не как к институту, выполняющему общесоциальные функции в обществе, а как к инструменту группового господства, аппарату власти, господства и управления общественными процессами в интересах определенного класса. Как подчеркивал Ленин, "государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы".*
* Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 75.
Причины возникновения государства
Возникновение государства стало результатом усложнения общественного развития, формирования многообразной гаммы общественных интересов, неоднозначности развивавшихся связей властвующих и подвластных. Дифференциация интересов различных человеческих общностей и соответствующих им общественных отношений, поставив под вопрос былые формы сохранения целостности общества, в основном и предопределила воз-никновение института, способного добиться организации совместной жизни граждан на отдельной территории. Для этого государство берет у общества часть необходимых для поддержания его жизнедеятельности функций, отчуждает и даже узурпирует их. Поэтому в его деятельности существуют как общесоциальные мотивы, обусловленные задачами интеграции и организации общества в целом, так и групповые, связанные с особыми интересами государственной бюрократии, политических элит и социально доминирующих групп общества, обладающих реальными привилегиями в использовании его ресурсов и материальной силы.
Как особый политический институт государство возникло в IV- III тыс. до н.э. Его структуры и особые функции складывались по мере развития родоплеменных отношений и обособления определенной группы лиц (вождей, видных дружинников, служителей культа, родовой аристократии, обладателей материальных богатств и их приближенных), которые, трансформируя свои статусы и социальные привилегии во власть, постепенно концентрировали в своих руках управленческие функции, закрепляя их в виде устойчивых общественных позиций и подкрепляя их традициями, верованиями и религиозными постулатами.
В зависимости от особенностей эволюции различных цивилизаций эти универсальные процессы образования государства обладали известной спецификой. Например, на Западе особенности развития материальной и духовной жизни связали образование этого полити-ческого института с формированием сословного представительства граждан, возникновением института частного права, постепенным ограничением власти правителей законом и правом, наложившим определенные ограничения на вмешательство государства в экономические процессы. На Востоке же формирование государственных структур происходило на фоне практического всесилия верхов над обществом и жесткостью форм социальной консолидации последнего (в виде господства кланов, каст, общин). Такие исторические условия, препятствуя развитию частной собственности и критической саморефлексии обществ данного типа, существенно ограничили возможности правовых регуляторов и потенциал гражданской активности населения в формировании государства.
В целом государство сформировалось как институт организации совместной жизни. Именно в этих целях оно формирует и поддерживает нормы и правила социального общежития, контролирует их выполнение властью и подданными, ограничивает влияние групповых и корпоративных структур. Как пишет немецкий ученый О. фон Гирке, государство - это "самая высшая и всеохватывающая коллективная общность... эта коллективная общность является постоянным, живым, активно действующим единством, формируемым всем народом".* В этом смысле государство - универсальная ценность, без властно-организующей роли которой невозможно сохранить человеческое общежитие в современном мире.
* Цит. по: Vincent A. Theories of the State. Oxford, 1987. P. 214.
Основные признаки государства
Как специфический институт политической власти государство обладает рядом качественных свойств, отличающих его от иных институтов.
Прежде всего, государство выступает как институт, который действует на строго ограниченной территории. Законы и правила, нормы и постановления государства действуют только на определенном пространстве, обладая соответствующими ограничениями в регулировании поведения граждан. Этот признак отличает государство от всех иных политических и социальных объединений людей, формирующихся на основе их кровнородственных, этнических, идеологических, экономических или других форм связи. Причем размеры самой территории не имеют значения (государства могут быть такими крупными, как Россия, и такими "карликами", как Ватикан).
Государство представляет собой публичный политический институт, обладающий особой организацией, структурой, профессионально-кадровым составом и другими чертами, не совпадающими с характеристиками организации общества как такового. В этом смысле государство предстает в качестве особого аппарата управления социальными процессами, особой группы лиц, профессионально занимающихся осуществлением функций по руководству и регулированию общественными отношениями.
Государство обладает высшей властью (суверенитетом) на занимаемой им территории. Только оно может издавать и устанавливать общеобязательные законы, нормы, правила человеческого поведения для постоянно проживающего на его территории населения. Кроме того, государство обладает правом отменять постановления и решения частных политических структур и организаций, противоречащие его решениям. Тем самым государство устанавливает для проживающих на его территории людей гражданский статус, означающий как признание властью собственной ответственности перед ними, так и установление за гражданами известных прав и обязанностей перед государством. Обычно люди получают государственное гражданство по факту рождения на территории данного государства.
В рамках контроля за вводимыми им правилами общежития государство обладает монополией на легальное применение силы, на физическое принуждение отдельных граждан, групп или организаций к выполнению принятых им решений. Спектр применяемых государством средств контроля, таким образом, может простираться от со-знательного побуждения и мотивации поведения граждан вплоть до физического уничтожения тех, кто не придерживается установленных им норм. Для такого обеспечения контроля у государства имеются особые органы - армия, полиция, службы безопасности, прокуратура, суд, а также соответствующие средства - оружие, тюрьмы и др.
Государство обладает и монопольным правом на взимание с населения различного рода налогов и сборов, которые используются для материального поддержания социальной организации совместной жизни: на оплату работы госслужащих, создание структур общесоциального назначения (судов, больниц, школ), а также для обеспечения целенаправленных изменений в области экономической, социальной и духовной жизни (для обеспечения реализации государственной политики в этих сферах). Тем самым государство претендует на представление интересов всех граждан, заинтересованных в по-зитивном развитии своей страны и общества.
Несмотря на сущностную значимость всех указанных черт государства, удельный вес каждой из них, а равно их роль и влияние на повседневную деятельность государства в целом весьма различны. Например, в современных условиях в силу интенсивного развития глобальных информационных связей или развития мировых рыночных отношений, приводящих к возрастанию экономического влияния крупных фирм или ассоциаций (типа Европейского союза, Американской ассоциации свободной торговли и т.п.) по сравнению со "своим" государством, постепенно снижается значение территориальных параметров последнего. Иными словами, нарастание информационной и экономической проницаемости границ сокращает суверенные права национальных государств в области внутриполитического регулирования соответствующих процессов. Более того, в таких регионах, как объединенная Европа, вырисовывается тенденция не просто к усилению информационной и экономической взаимозависимости государств, но и к нарастанию условности внешних границ в рамках постоянно усиливающейся межгосударственной интеграции.
Конечно, это не свидетельствует об окончательной утрате значения территориальной очерченности государств. Многочисленные конфликты в мире по поведу контроля над территориями и расположенными на них ресурсами показывают, что сохранение существующих границ до сих пор является весьма принципиальным для государств вопросом. Скажем, те же государства объединяющейся Европы укрепляют свои общие границы от проникновения нежелательных иммигрантов, беженцев, ставят заслоны на пути потоков наркотиков, международного терроризма и т.д. В то же время определенное ослаб-ление значения государственных границ показывает необходимость развития в современных странах альтернативных государственным средств поддержания общесоциального порядка, например, путем создания механизмов регионального контроля, повышения интенсивности инокультурных контактов между народами, усиления ин-теграционных процессов и т.д.
2. Внутреннее устройство государств
Формы территориального устройства государств
Проявление специфических свойств и функций государства в действительности всегда зависит от формы организации власти и характера взаимосвязей высших органов государства, соотношения их функций, связей с населением и других моментов, свидетельствующих об устройстве данного политического института.
С точки зрения наиболее общих особенностей территориально-административного устройства государства подразделяют на унитарные, федеративные и конфедеративные.
В унитарном государстве все административные единицы не обладают никакими дополнительными полномочиями и представляют собой части единого целого. Органы государства - это составные части одной политической системы, функционирующей на основе единой конституции и системы законов. С точки зрения степени концентрации властных полномочий на высших этажах государства выделяют централизованные (Великобритания, Швеция, Дания) и децентрализованные (Франция, Испания) государства. В децентрализованных государственных образованиях в ряде случаев даже предусмотрена определенная автономизация отдельных областей и территорий, предполагающая наличие там собственных парламентов и исполнительных структур, обеспечивающих им несколько более высокий уровень представительства интересов. Однако такая самостоятельность отдельных частей страны ни в коем случае не подрывает унитарные черты государств данного типа.
Федерация как форма государственного устройства представляет собой форму свободного объединения отдельных государств (регионов, субъектов федерации), каждое из которых обладает определенной автономией и имеет особые отношения с центральной властью. По мнению канадского ученого Р. Уаттса, "в настоящее время около двух миллиардов человек проживает в 23 федерациях, которые в свою очередь охватывают 480 членов федерации или федеральных земель, которые могут сравниться с 180 политически суверенными государствами".*
* Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990-s. Institute of Intergovernmental Relations, 1996. P. 4.
Федерация - это не просто союз государств (регионов), а форма полного переустройства всей государственной и общественной жизни объединяющихся субъектов, предполагающая их интеграцию, объединение в особое, но все же единое государство. По сути дела, это форма сочетания двух государственных суверенитетов. В рамках федеративной системы правления каждый гражданин одновременно принадлежит двум общностям: федерации в целом и ее отдельному субъекту.
С точки зрения своего внутреннего строения федерация отличается:
ў наличием двух уровней управления, обладающих собственной компетенцией в вопросах представления интересов граждан;
ў конституционным распределением исполнительных и законодательных полномочий Центра и субъектов федерации;
ў обеспечением представительства региональных интересов на федеральном уровне (чаще всего за счет образования второй палаты федерального парламента);
ў верховенством федеративной конституции, которая не может изменяться односторонне и требует согласия большинства членов федерации;
ў наличием третейского (независимого) суда, разрешающего споры властей разного уровня;
ў наличием института межправительственного сотрудничества, регулирующего проблемы относительно предметов совместного ведения сторон.
Федерация создается для более оптимального взаимодействия и выражения национальной, культурной или территориальной специфики различных общностей. Отдельные субъекты формируются на основе либо национальных (Бельгия), либо территориальных (Германия), либо смешанных (Россия) общностей граждан. По сути дела население данного государства обладает двойным суверенитетом, определяющим рас-пределение властно-управленческих функций между Центром и отдельными субъектами (регионами). Так, к исключительной компетенции союзных органов относятся вопросы обороны страны, денежного регулирования, таможенная политика. Определенная группа вопросов относится к совместному ведению Центра и субъектов федерации (например, налаживание внешнеэкономических отношений), а ряд вопросов является прерогативой только субъектов федерации. Такое положение закрепляется наличием двухпалатного парламента, одна из палат которого формируется по территориальному признаку.
Степень автономности субъектов федерации подчас весьма высока. Они могут обладать своей конституцией, устанавливать собственное гражданство. При этом Центр может вмешиваться в дела субъектов главным образом в случае возникновения там чрезвычайных обстоятельств. Однако в любом случае субъекты федерации не могут в одностороннем порядке выйти из состава союзного государства.
Большинство проблем развития современных федераций связано с тем, что Центр, апеллируя к сохранению территориальной целостности и повышению эффективности хозяйственного регулирования, постоянно стремится к централизации управления (в том числе органами субъектов федерации), в то время как субъекты федерации заинтересованы в расширении своей самостоятельности и автономии. Поэтому в федерациях идут постоянные споры из-за прав регионов в проведении налоговой, бюджетной, социальной политики, из-за расширения (сужения) национальной и провинциальной юрисдикции и т.д. Таким образом, спектр отношений между Центром и регионами располагается в диапазоне от "централизованного федерализма" (практически сближающегося с унитарными государствами) до "договорного федерализма" (когда объединение государств происходит на основе строго оговоренной передачи субъектами некоторых своих прав новообразованному центральному правительству).
Практика показывает, что тенденции к автономизации субъектов федерации постепенно нарастают. Помимо расширения внутриполитических прав многие регионы (в США, Канаде, России) создают постоянные внешнеторговые представительства в других странах, поддерживают международные контакты с иными государствами, являются членами международных организаций. При этом некоторые межгосударственные органы поощряют такую форму автономизации государственного устройства различных стран, формируя свои структуры по региональному принципу (Европарламент), а некоторые финансовые институты (Европейский банк) оказывают помощь кредитами не национальным государствам, а отдельным регионам.
Конфедерация представляет собой союз самостоятельных государств, которые временно передают часть своих полномочий для осуществления совместных целей (в области обороны, транспорта, связи) союзным органам. Члены конфедерации практически полностью сохраняют свой внешний и внутренний суверенитет, обладая правом свободного одностороннего выхода из состава союза. Поэтому в данном типе государств формируются только такие совместные органы власти, которые служат решению строго очерченных задач.
Законодательные органы формируются здесь не путем выборов, а представительными органами субъектов договора, и потому члены этих органов, за некоторыми исключениями (Швейцария), голосуют только в духе официальной позиции своих государств. Конфедерация в отличие от государств-членов строит всю свою деятельность на основе международного права и добровольно принятых взаимных обязательств стран-участниц. При этом последние всегда могут отказаться от выполнения решений объединенных органов власти по тем или иным вопросам, не совпадающим с их текущими интересами. Совместные органы не имеют прямых связей с гражданами отдельных государств. В конфедерации нет единого гражданства, население остается гражданами суверенных государств, входящих в конфедерацию. Общие органы власти и управления не имеют права непосредственного налогообложения граждан стран-участниц. Здесь нет союзного гражданства и отсутствует право набора воинских формирований.
К разновидностям государственных объединений конфедеративного типа относятся:
кондоминимумы, представляющие собой политические союзы, осуществляющие общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но таким образом, что население этих государств имеет большую свободу самоуправления (Андорра);
ассоциированные государства, функционирующие на основе договорных союзов, которые могут быть приостановлены на заранее оговоренных условиях (Острова Кука и Новая Зеландия, Маршалловы острова и США);
договорные союзы, представляющие собой такое политическое устройство, при котором большее государство односторонне влияет на меньшее, не имеющее практически никакого воздействия на управление большей частью (Бутан и Индия) и др.
Как показал международный опыт, в силу практически полного сохранения суверенитета отдельных государств их конфедеративные союзы обладают крайней неустойчивостью. История дала немного примеров существования конфедераций: США в период с 1776-го по 1787 г., Швейцария до 1848 г., Германия с 1815-го по 1867 г.
Формы государственного правления
С точки зрения формы правления, подразумевающей определенную структуру и правовое положение высших органов государственной власти, а также порядок их формирования, принято выделять монархии и республики.
Монархии (от греч. manarchia - единовластие) представляют собой такую форму государственного устройства, источником и одновременно высшим выражением власти в котором является одно лицо, получающее данные полномочия по наследству и потому не зависящее от выбора населения. Монархии бывают как абсолютными, где высшие исполнительные и законодательные функции всецело принадлежат единоличным главам государства (Саудовская Аравия, Оман, Катар), так и конституционными, где власть правителя, реальный механизм властвования действует в рамках конституционных норм, ограничивающих полномочия монархов функциями иных (прежде всего законодательных) органов власти. Последние, в свою очередь, делятся на дуалистические, где монарх наделен в основном исполнительными и частично законодательными функциями (Иордания, Кувейт, Бахрейн, Марокко), и парламентские, где "первые лица" в основном обладают представительскими функциями, не имея возможности существенно влиять на политические решения (Великобритания, Испания, Швеция и др.). В последнем случае монархи скорее олицетворяют собой национальные традиции, уважение граждан к власти и играют роль определенного национального символа, сплачивающего общество.
Республики (от лат. res publica - общественное дело) означают формы правления, отличающиеся выборным характером высших органов государственной власти. В свою очередь республики разделяются на парламентские и президентские, отличающиеся особыми отношениями между исполнительной и законодательной ветвями власти.
Так, в парламентских республиках (Германия, Италия, Греция) президент является главой государства, но при этом обладает в основном представительными функциями. Правительство же во главе с премьер-министром играет первостепенную роль в политической жизни, формируется парламентом, перед которым и несет ответственность. Глава кабинета является первым лицом в государстве.
При президентской республике (США, Бразилия, Мексика) парламент и президент занимают независимое по отношению друг к другу положение. Президент является главой исполнительной власти, главой государства, избирается всем населением и потому не несет ответственности перед парламентом. Он назначает правительство, не подотчетное парламенту, обладает высшей распорядительной властью, важнейшими прерогативами в области руководства вооруженными силами, гражданской администрацией. Парламент здесь лишен права отправлять правительство в отставку, хотя и президент не может распустить парламент, в основном обладая лишь правом отлагательного вето на законопроекты парламента, которое может быть преодолено квалифицированным большинством или 2/3 парламента при повторном голосовании.
Наряду с этими устоявшимися моделями организации государственной власти в мире сложились и такие формы правления, которые трудно отнести однозначно к тому или иному типу правления. Среди смешанных форм правления можно отметить так называемую суперпрезидентскую республику (Боливия, Колумбия, Гондурас), где институт президентства предельно концентрирует все высшие полномочия основных ветвей власти и занимает практически бесконтрольное положение в государстве. В то же время прерогативы законодательных и судебных ветвей власти здесь резко ограничены. Другой формой смешанного правления является президентско-парламентская, или полупрезидентская, республика (Ирландия, Португалия, Франция, Финляндия). Здесь у правительства существует двойная система ответственности перед президентом и парламентом, ведущая к тому, что сильная президентская власть соединяется с контролем за правительством со стороны парламента.
3. Типы современных государств
Правовое государство
Многовековая эволюция государства как важнейшего политического института наглядно демонстрирует непрерывную модификацию его структуры, функций и других важнейших черт и параметров в зависимости от изменения общественных отношений, постепенной рационализации способов властвования, наконец, от степени развития самого человека, его способностей и потребностей в государстве как механизме организации и поддержания политического порядка.
На начальных этапах своей истории государства воплощали политический порядок, поддерживаемый на основе сложившихся в обществе традиционных норм и верований, слабо институциализированной и практически не ограниченной власти единоличных пра-вителей, отрицающий равенство прав и возможностей проживающих на его территории людей. Постепенно отношения властвующих и подвластных в государстве обрели более упорядоченный характер, выработав и юридически закрепив особые полномочия и прерогативы каждого из этих субъектов в управлении обществом. Основным ценностно-нормативным инструментом, закрепившим правовой порядок отношений государства и общества, а следовательно, и очертившим их взаимные обязательства, задавшим всеобщие принципы организации публичной жизни, особенности устройства государства, стала конституция.
Конституция, понимаемая как известный свод юридических актов, законов и постановлений, в совокупности определяющих основания государственного устройства, а также цели и основные способы формирования государственной власти, одновременно возвестила о новом положении личности в государстве. Принимаемые на основе волеизъявления безусловного (квалифицированного) большинства граждан, конституции зафиксировали тот минимально необходимый уровень общественного согласия, на основе которого стали возможными совместная жизнь граждан, налаживание взаимоуважительных отношений государства и общества. Первые правовые документы, которые имели характер конституционных актов, наложивших ограничения на деятельность монархов и возвестивших формирование нового политического правопорядка, появились в Англии в XIII в. Первые же полновесные конституции были приняты в 1789 г. в США (в 1791 г. - Билль о правах) ив 1791 г. во Франции (в 1789 г. - Декларация прав человека и гражданина).
Начавшая формироваться в эпоху Просвещения система конституционализма решила важнейшую историческую и вместе с тем двоякую задачу. Во-первых, она придала должную юридическую форму деятельности государства, распределив полномочия и функции его различных ветвей и органов и сделав закон важнейшим ориентиром деятельности властей. Тем самым были заложены основы того политического порядка, при котором групповые предпочтения и привилегии в деятельности государственных властей уступали место общесоциальным целям и ценностям. Более того, ориентация на законодательно установленные нормы и правила устраняла важнейшие предпосылки для произвола и субъективизма в принятии государственных решений, накладывала на действия профессиональных политиков и государственных служащих (бюрократию) наиболее суще-ственные функциональные ограничения.
Во-вторых, огромную роль в развитии государства сыграла и ориентация конституций на ту систему ценностей, которая отобразила новое положение личности в государстве. Иначе говоря, источником права, воплощенного в этих конституциях, являлась личность, чьи права и свободы объявлялись высшим критерием деятельности всего государства. Государство не только объявлялось зависимым от индивида политическим институтом, но и должно было ограждать его личную жизнь от неоправданного вмешательства власти, гарантировать ему основополагающие права и свободы, всемерно поддерживать его стремление к свободной и творческой жизнедеятельности. Никакие законы не могли нарушить этой подчиненности государства интересам личности, оправдать нарушение властями ее основополагающих прав. Таким образом, государство из могущественного центра принуждения и насилия над человеком превращалось в самого надежного защитника его прав и интересов. Так возникшие еще в древности великие гуманистические идеи о приоритете закона в деятельности государства, о наличии естественных прав человека, предполагавшие соответствующее политическое обеспечение, определенное строение власти, делающее ее относительно безопасной для индивида, через влияние закона стали плотью государственной политики.
Правовое государство, начавшее складываться под влиянием либеральных конституций, означало принципиально новый этап в развитии государственности, как таковой. Качественной основой такого государственного устройства власти стала ориентация всех его органов на ценности прав человека, которые не могли быть изменены никакими частными законодательными актами и стилем функционирования государства. Права человека как совокупность ценностей и идеалов государственной власти обрели неоспоримый приоритет перед любыми законодательными актами конкретного государства.
Универсальным и предпочтительным регулятором политических конфликтов, межгрупповых и межгосударственных противоречий в правовых государствах стали право, закон, система устойчивых норм и правил поведения как государственных органов, так и отдельных лиц и частных организаций. На внешнеполитической арене правовые государства начали придерживаться норм международного права, ориентируясь не только на букву, но и на дух правового решения имевшихся конфликтов и противоречий.
Социальной основой и принципиально необходимой предпосылкой правового государства явилось гражданское общество (подробнее о нем см. гл. 11), которое олицетворяло наличие независимых и не опосредованных государством разнообразных взаимоотношений граждан и их объединений, подчиненных реализации их интересов на основе принципов самоорганизации и самоуправления.
Приоритет гражданского общества определяет два принципа регулирования социальной активности населения и институтов власти. По отношению к гражданам в правовых государствах действует правило "разрешено все, что не запрещено законом", раскрепощающее и поощряющее инициативу, формирующее принцип свободного и одновременно ответственного поведения. Институты власти руководствуются в свою очередь правилом "разрешено только то, на что они уполномочены законом". Такой принцип устанавливает зависимость структур власти от общества и предотвращает произвол власти, спонтанность отправления властных полномочий, усиливает формальные, а значит и контролируемые действия органов власти.
Исторический опыт показал, что зрелость и развитость гражданского общества базируется на определенной духовной атмосфере, состоянии общественного мнения, в основе которого лежат разделяемые большинством населения ценности индивидуализма. Как специфическая мировоззренческая основа гражданского общества индивидуализм на начальных этапах становления капитализма, в условиях формирования рынка был сродни эгоизму, заставлявшему человека игнорировать интересы других. И лишь постепенно конкуренция и нарастание рационализма превратили индивидуализм в систему ценностных ориентации, которые выражают не столько предпочтение частных интересов перед общественными, сколько понимание людьми своей гражданской ответственности за способы их достижения, а также невозможность нанесения ущерба правам других индивидов и обществу в целом. В настоящее время в развитых индустриальных странах наступил этап "нового индивидуализма", возвестившего органическое сочетание его принципиальных установок с коллективными ценностями, выводящими на первый план приоритеты всего социума в целом. Такая духовная подоплека массовых политических действий соответствует новому этапу развития правового государства, свидетельствующего не о власти абсолютной свободы, а о наличии сбалансированной системы прав и полномочий всех участников политического рынка (включая государство).
Разделение властей в правовом государстве
Существенным признаком правового государства является определенное разделение полномочий властей, прерогатив и функций исполнительной, законодательной и судебной властей. В целом это свидетельствует о стремлении данного типа государства предотвратить монополизацию власти и добиться наиболее оптимального соотношения функций при принятии решений. Осуществляя свой внутренний суверенитет на основе разделения властей, правовое государство добивается сбалансированности и стабильности политического развития.
Идея разделения властей была впервые выдвинута Дж. Локком как попытка добиться компромисса между парламентом (вигами) и королем в целях установления во Франции конституционной монархии. При этом речь шла только о взаимном соотнесении полномочий двух ветвей власти - исполнительной и законодательной. Ш. Монтескье, игнорируя политическую реальность того времени, придал этой идее характер по-литического идеала, связанного со становлением буржуазного государства в целом. В таком виде данная идея была перенесена за океан и утвердилась в американской конституции. В Европе же эта концепция не получила своего полного практического воплощения.
Идея разделения властей не раз подвергалась критике как противоречащая принципу национального и государственного суверенитета не предполагающего его передачу различным ветвям власти (А. Дюги). Много претензий выдвигалось и в связи с тем, что такой подход снижает эффективность и профессионализм управления, способствуя децентрализации власти и ответственности государства перед обществом. Признавалось и то, что интенсивная динамика и усложнение объекта государственного управления требуют не только компетенции (что делает невозможным обсуждение ряда решений в парламенте, нередко ориентирующегося не на решение конкретной проблемы, а на обсуждение принципов). Концентрация управленческих усилий особенно важна и в условиях кризисов, когда требуется оперативная реакция властей на ситуацию. В этом смысле правительство должно обладать как свободой исполнительных действий, так и возможностью их правового обеспечения.
Однако, несмотря на теоретические возражения, жизнь продемонстрировала крайне важную роль разделения властей при практической организации государственной власти. Прежде всего этот принцип выражает необходимость функциональной дифференциации в организации государственных структур, препятствующей монополизации власти и узурпации принятия решений тем или иным центром влияния. Ведь, как показала практика, в современных условиях наряду с тремя основными ветвями власти существенное значение приобретает влияние "четвертая" власть (СМИ), транслирующая мнение организованной общественности. Кроме того, в отдельные периоды политического развития могут повышать свою роль и более мелкие "власти" - муниципальные, региональные, отраслевые (военные, гражданские). Таким образом, ориентация на разделение прав и полномочий различного уровня властей в правовом государстве, установление их прав и прерогатив во влиянии на государственную власть, как таковую, означают создание системы сдержек и противовесов, направленной на сохранение необходимого для стабильности политического порядка, на поддержание баланса сил и постоянного нахождения компромисса между ними.
Вместе с тем закрепление за каждой из ветвей власти определенных функций, сфер ответственности, а следовательно, и установление порядка взаимодействия этих функционально разнонаправленных органов дают возможность более оптимально и взвешенно подходить к процессам выработки целей, согласования интересов, уточнения и корректировки государственных позиций. Иначе говоря, разделение властей представляет собой и самый общий технологический механизм, обеспечивающий оптимизацию процесса принятия политических решений в государстве.
Необходимость и плодотворность разделения властей в правовом государстве диктуется и необходимостью уравновешивания интересов и сил влияния на власть со стороны различных элитарных группировок, которые контролируют исполнительные, законодательные, судебные и иные органы власти. Ведь даже несмотря на общность основных ценностей и целей государства, корпоративные интересы отдельных частей правящего, политического класса, амбиции отдельных политиков могут стать мощным фактором политической дестабилизации в государстве.
Признание необходимости установления разделения властей не говорит, однако, о каком-либо универсальном и жестком закреплении их взаимных прав и полномочий. Специфика функций, а главное объем прерогатив каждой из ветвей государственной власти должны определяться в соответствии с типом и характером развития государства, спецификой конкретной исторической ситуации, степенью зрелости общественного мнения.
Социальное государство
Утверждение правового государства как политической реальности не означало "завершения" исторической эволюции государственности, как таковой. Несмотря на провозглашение гуманистических ценностей, реальная социальная и политическая динамика выявила ряд исторических ограничений, существенных противоречий и даже определенную нереализуемость тех норм и принципов, которые были заложены в основание правового государства. Утверждение принципов индивидуальной свободы, создание условий для равной конкуренции, а также формирование правовых условий, поддерживающих взаимную ответственность государства и общества, выведя общество на новый уровень его социального и политического развития, тем не менее не привело к всеобщему счастью и благополучию граждан.
Роль государства как политического института, не вмешивающегося в дела гражданского общества, не смогла предотвратить издержки реального неравенства сил и способностей людей. Формально-правовое равенство индивидов не спасло общество от порой весьма существенной экономической дифференциации доходов его граждан, снижения социальных позиций групп населения, кризисов, ухудшающих материальное положение людей. Своеобразным ответом на эту историческую ограниченность правового государства явилось возникновение в развитых индустриальных странах нового типа государственности - государства социального.
Теоретический образ этого государства "всеобщего благоденствия", устанавливающего новые стандарты в социальном обеспечении граждан, развивался на протяжении 70-80-х гг. XX столетия параллельно с практикой утверждения его политических порядков. Предлагавшаяся обществу политическая модель установления социальной справедливости предполагала обеспечение каждому гражданину не только при-близительно равных шансов на самореализацию, но и тех минимально необходимых условий, которые обеспечили бы ему достойное существование, должный уровень защищенности от общественных катаклизмов, соучастия в управлении делами общества и государства. Устанавливаемые принципы деятельности государства предполагали сознательное выравнивание реальных социальных условий жизни граждан, формирование той духовной и общественной среды, в которой люди чувствовали бы себя не только самостоятельными и активными гражданами, но и защищенными от наиболее жестких общественных противоречий. Такая переориентация деятельности государства отразилась не столько на системе организации власти, сколько на модификации стиля деятельности его структур и органов власти, потребовав усиления ресурсного обеспечения их целей.
В целом социальное государство, возникшее в наиболее экономически развитых странах (Швеция, Германия, США), проводило политику формирования такой социальной среды, в которой кардинально повышался бы уровень социальной безопасности. В рамках этой стратегии оно предлагало адресную помощь наиболее нуждающимся слоям общества, предоставляя им источники существования (работу, социальную помощь), налаживая социальные контакты, обеспечивая реализацию индивидуальных жизненных планов. Это предполагало перераспределение государственного бюджета в пользу наименее обеспеченных слоев населения, изменение политики занятости и переподготовки работников, установление новых отношений с частным сектором, направленных на усиление социального страхования, поддержку безработных, молодежи, неквалифицированных рабочих, престарелых и инвалидов.
В идеале стратегия социального вспомоществования была направлена не столько на обеспечение минимально необходимых условий для полноценной жизни человека, сколько на его самореализацию, пробуждение творческих сил, раскрепощение его общественной инициативы. Решение этих задач одновременно кардинально подняло уровень общепринятых стандартов жизни в обществе, изменило представления о престижной работе и стиле проведения досуга.
Тенденции и проблемы развития государства
Практика, тем не менее, свидетельствует о том, что и при такой направленности государственных действий не все страны благополучно решили все возникшие проблемы. Многие из них не избежали превращения государства в своеобразную "дойную корову", порождающую социальное иждивенчество отдельных групп и слоев и невольно подрывающую ряд основополагающих стимулов рыночного хозяйства, принижающую заинтересованность людей в инициативном и продуктивном труде. Наиболее квалифициро-ванные и предприимчивые слои населения стали в наибольшей степени испытывать негативные последствия такой политики.
Подобные проблемы показывают, что перед государством как институтом стоят задачи более органичного сочетания правовых (формально-юридических) и социальных основ своей деятельности, дальнейшего разрешения противоречий между провозглашаемыми гуманистическими целями своего развития и реальным гуманистическим содержанием своих политических акций.
Одновременно с этим кругом проблем современный мир столкнулся и с рядом новых непростых задач, которые встали перед государством. Возникшие новые глобальные проблемы в области отношений с природой (экологический кризис), необходимость ограни-чения производства и испытания оружия массового поражения, предотвращения демографической катастрофы и другие проблемы современности предопределяют повышение роли государства в регулировании социальных процессов, выдвигают его на передовые рубежи защиты человеческого сообщества в целом. Именно по этой причине государство вынуждено вмешиваться в управление многими областями жизни, которые ранее находились вне его непосредственного контроля. Еще более возрастает его роль в осуществлении переходных общественных процессов. В то же время многие межгосударственные отношения создают конфликтные проблемы в связи с соотношением внешнего и внутреннего суверенитета (национального) государства, способствуя сокращению его регулирующей роли по сравнению с прерогативами межгосударственных объединений.
Современная (постмодернистская) стадия общественной эволюции в наиболее экономически развитых странах мира демонстрирует резкое усиление нестандартных и отличающихся в культурном отношении от общепринятых стандартов жизненных стратегий, что ставит под вопрос традиционные формы связи государства и общества. В любом случае такая ситуация не просто предполагает определенное время на выработку нового социального контракта власти и граждан, но и в принципе сокращает возможности государства как центра власти в культурно дифференцирующемся обществе. Таким образом, государство становится одним из центров политического влияния, который не обладает не только какими-либо преимуществами перед другими институтами власти (авторитета), но и теми должными регулятивными способностями, которые могут нейтрализовать негативные последствия поведения на политическом рынке отдельных корпоративных структур и обеспечить поддержание общесоциального порядка.
Такого рода проблемы ставят вопросы о поиске государством новых форм своей внутренней организации, о повышении адаптивности к новым вызовам времени. Однако решать эти проблемы оно должно, не утрачивая того позитивного капитала, который оно накопило за столетия своей эволюции. В частности, государство должно сочетать свои действия с общественной инициативой граждан, избегать силовых методов решений, всемерно оберегать приоритетность статуса личности, обеспечивать гарантии ее неотъемлемых прав на свободное самовыражение.
ГЛАВА 10. ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ И ПАРТИИ
1. Группы интересов
Понятие групп интересов
Понятие "группы интересов" характеризует совокупность политических институтов, опосредующих отношения граждан с государством. Теоретически место и роль групп интересов были обоснованы в XIX - начале XX вв. в трудах английских философов и экономистов, которые рассматривали группу как специфическую единицу общества. Американский ученый А. Бентли в книге "Процесс управления" (1908) уточнил эти представления, трактуя группы интересов уже как определенные объединения, "количество которых ограничено только одним показателем - интересами, ради которых они созданы и действуют".* Тем самым группы интересов стали рассматриваться в контексте системы принятия решений, процесса формирования государственной политики.
* Benfley A. The Process of Government. N.Y., 1967. P. 222.
В настоящее время в научной мысли группы интересов все же изредка отождествляются с социальными общностями и трактуются, по мнению Ж. Мейно, как объединения граждан, занимающие такое место в обществе, которое затрагивает интересы других субъектов со сходными требованиями. Но все же большинство ученых проводит различия между социальными группами и ассоциациями индивидов, которые ставят своей целью оказание влияния на правительство способами, наиболее отвечающими интересам этого объединения (Р. Доуз).
Учитывая доминирующие в политической науке подходы, группы интересов можно определить как по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Эти политические ассоциации, будучи посредниками в отношениях государства с населением, представляют интересы социальных, национальных, региональных и прочих человеческих общностей и служат формой коллективных действий их членов.
Группы интересов являются одним из основных каналов политической активности граждан. Чем шире представительство социальных потребностей группами интересов, тем разностороннее связь между обществом и государством, тем гибче властные институты реагируют на социальные запросы населения, а люди обладают большим влиянием на политические решения.
Многообразные группы интересов обладают широким набором ресурсов для воздействия на власть, для доведения нужд и запросов населения до лиц и органов, принимающих политические решения. В качестве таких ресурсов могут выступать их экономические и финансовые возможности, информация или опыт политического участия их членов, организационные структуры и т.д. В зависимости от характера той или иной политической системы группы интересов, последние обладают тем или иным весом при принятии управленческих решений. Те же группы интересов, которые, используя свои ресурсы, имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органической частью механизма управления обществом. В противоположность этому "заявки" на власть от групп интересов, транслирующих радикальные и экстремистские требования, обладают разрушительным действием для системы политического управления обществом.
В целом же действие разнообразных групп интересов способствует усложнению строения политической системы. Их деятельность стимулирует возникновение партий (особенно мелких) и нарастание фракционности в этих политических институтах; дифференциацию функций органов государственного управления и рационализацию их организационного строения; обогащение системы международных отношений и т.д. Как указывал крупный американский ученый Д. Трумэн, по мере специализации различных общественных сфер в социуме автоматически возникают новые группы интересов. В свою очередь, их существование стимулирует возникновение "контргрупп", а их взаимные контакты и связи способствуют балансировке общественных отношений. Так что сужение поля действия групп интересов, создание препятствий для граждан при образовании этих ассоциаций ужесточают режим правления, изолируют правящую элиту от населения и создают предпосылки для снижения эффективности государственного управления и дестабилизации политических порядков.
Соответственно занимаемому ими месту в политической сфере группы интересов выполняют функции артикуляции и агрегирования социальных интересов. В процессе их осуществления группы интересов доносят до органов власти сведения о состоянии той или иной проблемы в общественной жизни, транслируя во власть общественные настроения и мнения общественности. Выражая точку зрения какой-то части населения на определенную проблему, группа интересов дает государственным органам возможность проводить более эффективный политический курс, отвечающий реальным потребностям граждан и изменяющийся в соответствии с ситуацией.
Выдвигая политические требования и поддерживая конкретных деятелей в правительственных и иных структурах, группы интересов обладают определенной возможностью предлагать своих членов для работы в государственных органах, влиять на отбор кадров, участвующих в процессе принятия решений. Тем самым они выполняют и функцию формирования политических элит, властных структур общества.
Типология групп интересов
В зависимости от целей и методов презентации социальных интересов, используемых ресурсов и способов влияния на власть, а также других параметров своей деятельности группы интересов существенно различаются друг от друга. Так, среди многочисленных классификаций можно отметить разделение групп интересов по характеру деятельности на одноцелевые (складывающиеся и существующие только в связи с достижением определенной цели) и многоцелевые (чья деятельность не ограничена спецификой отдельных задач). С подобной классификацией тесно связана и типология французского политолога М. Дюверже, выделявшего специальные (занимающиеся только политической деятельностью) и частичные (выполняющие более широкий круг социальных функций, связанных с организацией бизнеса и т.д.) группы интересов.
Весьма распространено деление групп интересов по территориальным признакам (группы, формирующиеся и действующие только в определенных регионах), уровню и масштабам деятельности (например, группы давления, действующие в центральных или местных органах власти). С точки зрения численности Т. Дай и Р. Зиглер выделяют массовые группы, способные достигать символического успеха, а также малочисленные группировки, благодаря своей сплоченности способные упорно добиваться целей и "изматывать соперников". Принимая во внимание страновую принадлежность групп интересов, можно говорить о действующих при исполнительных и представительных государственных органах группах интересов, выражающих интересы как отечественных слоев населения, так и зарубежных, а также интересы мировых экономических и финансовых центров и прочих общностей и объединений.
Среди более сложных, систематизированных классификаций групп интересов, использующих комплексные критерии, можно назвать типологию, выделяющую их анемические, институциональные, ассоциативные и неассоциативные разновидности. Так, анемические группы - это объединения, возникающие стихийно в результате спон-танной реакции на ту или иную ситуацию (например, образование толпы, проведение демонстрации). По мысли западного политолога П. Шарана, их прежде всего отличает отсутствие постоянных организованных действий, нерегулярность включения в политические отношения с государством. Их внутренняя структура, как правило, неустойчива и нередко формируется как бы заново, без сохранения преемственности с прежними формами организации. Недостаточность же организационных возможностей не только снижает эффект их деятельности, но и предопределяет их практически постоянное стремление к использованию силы.
В противоположность анемическим институциональные группы - это формальные объединения с определенной организационной структурой, устоявшимися функциями и профессиональным кадровым аппаратом. Их целенаправленная деятельность более эффективна. Однако группы данного типа (например, административные органы церкви, армии, представительства автономий в федеральных центрах и др.) не являются специализированными политическими структурами и, как правило, приспосабливают свои структуры, созданные для других целей, к осуществлению влияния на власть.
Источником возникновения неассоциативных групп выступает неформальное и недобровольное объединение людей на родственной, религиозной, социокультурной основе (научные и студенческие общества, религиозные секты). Их деятельность, как и деятель-ность анемических групп, непостоянна, плохо структурирована и не всегда эффективна.
Ассоциативные группы представляют собой добровольные объединения, специализирующиеся на представительстве интересов и нацеленные на решение политических задач (профсоюзы, предпринимательские ассоциации, движения за гражданские права). Их организационная и кадровая структура, порядок использования фи-нансовых средств стимулируют достижение специальных целей. Органично встроенные в политическую систему, они обладают наибольшей результативностью.
Известный теоретик У. фон Алеманн предложил классифицировать группы интересов по сферам их деятельности. По этому признаку он выделял ассоциации, представляющие организованные интересы: в экономической сфере и в мире труда (предпринимательские объединения, потребительские союзы, профсоюзы и др.); в социальной сфере (объединения защиты социальных прав, благотворительные общественные союзы, группы самопомощи и т.д.); в сфере досуга и отдыха (спортивные союзы, кружки для общения и хобби и т.д.); в сфере религии, науки и культуры (церкви, секты, научные ассоциации, клубы по искусству и т.п.); в общественно-политической сфере (правозащитные объединения, экологические, феминистские и др.). Такой тип классификации не только специализирует, но и расширяет сферу деятельности групп как политических ассоциаций.
Иной подход предложил американский теоретик Р. Скиллинг, который дифференцирует группы интересов по их участию в процессе принятия решений. Соответственно он считает необходимым выделять: правящие фракции (группировки, оказывающие наиболее сильное влияние на принятие решений), официальные (олицетворяющие носителей формальных статусов), бюрократические структуры (образующиеся в аппарате власти), интеллектуальные группы (объединяющие носителей доктрин), социальные группы (объединения граждан) и группы общественного мнения (носители определенных оценок и позиций).
Место и роль групп давления в политическом процессе
Особое место среди различных групп интересов принадлежит группам давления. Термин "группы давления" (press groups) впервые появился в США приблизительно в середине 20-х гг. XX столетия, а первые исследования деятельности этих объединений относятся к 1928-1929 гг. (Э. Сайт, П. Херринг, X. Чаялд). Первоначально характеристика групп давления была связана со специфическими способами выполнения ими своих функций. Как указывает Р.-Ж. Шварценберг, они рассматривались как организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться принятия таких решений, которые соответствовали их интересам. В немалой сте-пени такое понимание сохраняется в определенных кругах западной науки и поныне. Как указывается в американской энциклопедии, группы давления - это "некоторое число индивидов, пытающихся оказать давление на правительство для достижения своих целей".*
* The Enciclopedia Americana. Glorier Inc., 1987. Vol. 22. P. 571.
Описывая деятельность этих ассоциаций, ученые оперировали разными понятиями, в частности, "потенциальные группы", "официальные лица", "лобби", "группировки интересов обязательного характера", "перераспределительные ассоциации" и т.д., выделяли разные грани и аспекты их деятельности. Работы Д. Трумэна показали, что ни одна из этих групп не может полностью подчинить себе правительство. В исследованиях М. Олсона особое внимание уделяется возможности индивидуального давления на правительство, а в трудах Р. Салисбери указана роль политического организатора группы, поскольку "именно он обязан принимать решение в случае изменения ситуации... Он распоряжается капиталом, направляет его на предоставление услуг членам группы".* Тем самым определяющим фактором выполнения группой давления своих функций был признан ее организатор.
* Salisbery R. Interest Group Politics in America. Harper and Row., 1970. P. 44.
Постепенно роль и значение этой разновидности групп интересов стали исследоваться более углубленно, давление начали интерпретировать как форму деятельности, но не ее главный признак. Опыт показал, что группы давления занимают такое положение в обще-стве и его отдельных сферах, при котором их так или иначе затрагивают принимаемые в государстве решения, в силу чего они просто обязаны включаться в управление. Более того, эти группы фактически владеют важными ресурсами и потому нередко через их деятель-ность формальные основания власти приводятся в соответствие с властью фактической. Не случайно Р. Даль говорил, что анализ их деятельности помогает вскрыть действительные центры власти в обществе. Так что деятельность данных групп - это не просто давление на власть сверху, сбоку или снизу, а механизм иерархического согласования решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократией и немногими привилегированными группами.
Как подчеркивает С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством. Тем самым они избегают какой-либо политической ответственности за свои действия. Отказываясь от претензий на высшую политическую власть, они все свое влияние сосредоточивают на решении конкретных хозяйственных вопросов, на управлении государством. Причем если другие группы интересов могут предъявлять требования другу к другу, то группы давления делают это только по отношению к органам власти.
К особенностям действий групп давления можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений. В силу этого их отличает малочисленность контактов с массами, связь лишь со специфическими, а не общими интересами, более узкий набор средств, применяемых в политической игре, менее публичная деятельность. Такие же формы деятельности, как отбор кандидатов на предстоящие выборы, издание средств массовой информации, образование фондов поддержки кандидатов и т.п., являются, скорее, исключением, чем правилом их взаимоотношений с обществом и властью.
В качестве основных форм и способов решения своих задач группы давления используют советы, рекомендации, консультации для ответственных лиц и органов управления, помощь политикам и управленцам в составлении речей, содействие им в выполнении решений, обеспечение связи с прессой, финансирование политических групп, работа в депутатских комиссиях, выступления на слушаниях, неофициальные контакты, инспирирование писем и телеграмм (поддержки или протеста), контроль за законами при сотрудничестве с администрацией и т.д. В то же время в их арсенал входят шантаж, оказание ответственным лицам незаконных услуг, угрозы, подкуп, финансовая поддержка нелегальных объединений, контроль за личной жизнью политиков в целях сбора компромата и т.д. (причем эти методы особо влияют на впервые избранных депутатов). Таким образом, характер осуществления группами давления своих функций прежде всего зависит от того, законны или незаконны способы их деятельности.
Среди разнообразных видов групп давления можно выделить, например, группы "прямого вхождения", предпочитающие оказывать давление на властные структуры с помощью отдельных представителей бизнеса; "коридорный лоббизм", означающий наличие "своих людей" в органах власти (подкупленных чиновников); "корпоративный лоббизм", выражающий различные формы (сочетания) сращивания представителей исполнительной власти и бизнеса; "продвинутые группы", частично берущие на себя решение чисто политических проблем; "кластеры связей", представляющие собой группировки, построенные на неформальных связях; "парантеллы", базирующиеся на клановых или род-ственных связях; "олигархии", выражающие смыкание отраслевых элит и криминальных групп, и др. Наиболее влиятельные группы давления получили название "групп вето" (Д. Рисмэн), обозначающее их способность блокировать или не допускать не устраивающие их решения.
В целом приоритет тех или иных способов деятельности групп давления определяется степенью демократичности, открытости политической системы, уровнем законодательного урегулирования. Вместе с тем типичные способы взаимоотношений групп интересов с властями могут влиять на определенные тенденции в развитии национальной государственности, а порой и изменять их. Так, в ряде латиноамериканских государств, в Италии, частично в России и некоторых других бывших республиках СССР деятельность отдельных групп интересов способствует нарастанию теневых форм правления, коррумпированности государственных чиновников, криминализации сферы принятия решений. В ряде других государств эти политические институты, напротив, делают область государственного управления более открытой для общественности, укрепляют свои связи с другими посредниками между населением и властью (например, в США общенациональные партии представляют собой совокупность гибких ассоциаций, групп интересов граждан, сотрудничающих между собой в процессе выборов в федеральные органы власти).
Как показал опыт, возникновение групп давления в новых отраслях может способствовать продвижению общества вперед, а деятельность "традиционных" групп - консервировать реформы и т.д. Эффективность же деятельности групп давления зависит от характера связей между органами исполнительной и законодательной власти, установившейся правовой системы, наличия поддержки в разных ветвях власти и финансо-вой сфере, а также СМИ. Отрицательные для общества следствия деятельности групп давления будут там, где высока бюрократизация власти, отсутствует правовое регулирование лоббизма, низка степень развития гражданского общества и контроля за элитой, высока экономическая зависимость СМИ от коммерческих группировок.
2. Политические партии
Понятие политической партии
Партия как "самая политическая" из всех общественных организаций (Р. Доуз) по сравнению с другими группами интересов обладает значительной спецификой. Будучи тем институтом политической системы, место и функции которого существенно зависят от особенностей исторической эпохи, партия создает возможности для разнообразного описания источников своего происхождения, роли, строения и других важных параметров. Так, в период исторического зарождения партий многие ученые видели причину их возникновения в воплощении естественного для человека духа противоречия (Т. Гоббс). По мере становления буржуазного общества и демократических институтов она рассматривалась как, политическая ассоциация, воплощающая право человека к объединению с другими, форма проявления его личной свободы (А. де Токвиль). Период зарождения массовых партий выявил в них носителя сплачивающих людей "идеала", учения, доктрины (Б. Констан). В конце XIX столетия ученые подметили стремление партий к подчинению себе всех проявлений политической активности человека (М. Острогорский), а марксисты в партиях "нового типа" увидели главный источник обновления политического облика всего мира. Однако с течением времени все же возобладали подходы, делающие акцент на организационных аспектах деятельности партии (Р. Михельс), рассмотрении ее в качестве неотъемлемой части государственной системы (М. Дюверже), подходы, относящиеся к партии как к организации, стремящейся к поддержке народа с целью получения власти (Дж. Лаполамбара, М. Вейнер).
В настоящее время можно сказать, что в результате своего исторического развития партия сформировалась как специализированная, организационно упорядоченная группа, объединяющая наиболее активных приверженцев тех или иных целей (идеологий, лидеров) и служащая для борьбы за завоевание и использование высшей политической власти. Воплощая право человека на политическую ассоциацию с другими людьми, она отражает общегрупповые интересы и цели разнообразных (социальных, национальных, конфессиональных и др.) слоев населения, их идеалы и ценности, утопии и идеологии. С помощью этого института люди выдвигают свои групповые требования к государству и одновременно получают от него поддержку в решении тех или иных политических вопросов. В силу этого партия развивает как прямые, так и обратные связи населения и государства.
От всех других политических институтов, в том числе групп интересов, партию отличают свойственные ей функции и характерные способы их осуществления, определенная внутренняя организация и структура, наличие политической программы действий, та или иная идеологическая система ориентации, а также ряд других, менее зна-чимых признаков.
Длительная история существования партий выкристаллизовала типичные для них внутренние группы и объединения. К ним относятся прежде всего лидеры партии; партийная бюрократия; мозговой штаб, идеологи партии; партийный актив; рядовые члены партии. В том случае, если партия добивается успеха на выборах, в ее составе выделяются "члены партии - законодатели" и "члены партии - члены правительства", которые нередко становятся вторым руководящим звеном партии. Существеннейшую роль в определении судьбы и политического веса партии играют и находящиеся в общем-то за ее рамками "партийный электорат", "сочувствующие" партийной программе (т.е. те, кто голосует за нее на выборах), а также "меценаты", оказывающие ее организациям определенную поддержку. Все эти группы специфически влияют на осуществление партией ее функций, способствуют усилению или падению ее авторитета, увеличивают или сокращают возможности ее воздействия на государственные органы.
Функции политических партий
Партия как звено вертикальной связи населения и государства выполняет две группы функций, захватывающих практически все фазы политического процесса. К внутренним функциям партии относятся формирование партийного бюджета, выборы руководства, поддержание отношений партийной бюрократии и рядовых членов и др.
Внешние, наиболее важные функции партии прежде всего выражают ее нацеленность на борьбу за завоевание и использование политической власти в интересах поддерживающей ее группы населения. Иначе говоря, если группы интересов, как правило, пытаются решать те или иные проблемы в рамках сложившегося режима правления, то партии, выдвигая собственную программу решения внутри- и внешнеполитических вопросов, тем самым заявляют претензии и на изменение высшей политической власти (как в центре, так и на местах). Однако такой характер политических требований чаще всего сопровождается мирным перераспределением власти между различными общественными силами. В этом смысле партии выступают таким механизмом агрегирования групповых интересов граждан, который дает возможность избежать общественных потрясений при изменении баланса политических сил.
Выдвигая тот или иной набор властных притязаний, партии обеспечивают связь населения с государственными структурами, институциализацию политического участия граждан, они заменяют стихийные проявления общественно-политической активности населения формализованными способами, подверженными контролю со стороны своих лидеров. В этом отношении партии - одно из наиболее эффективных средств борьбы как с политической апатией людей, так и с неконституционными, неправовыми методами влияния на власть.
Одной из важнейших функций партий является отбор и рекрутирование политических лидеров и элит для всех уровней политической системы. Чаще всего это происходит путем выдвижения своих кандидатов на выборах. Однако публичный характер их деятельности, постоянное поддержание отношений между различными ветвями власти и разнообразными политическими институтами, использование партийных экспертов и аналитиков на различных уровнях системы государственного управления дает возможность партиям продвигать своих наиболее видных и авторитетных представителей на определенные государственные посты. Таким образом, партии без выборов могут частично брать под контроль те или иные участки в управлении делами общества и государства.
Еще одной важнейшей внешней функцией партий является политическая социализация граждан, формирование у них соответствующих качеств и навыков участия в отношениях власти. Ведя борьбу за избирателя, партии по-своему интерпретируют важнейшие политические конфликты и пути их преодоления, делают ситуацию, сложившуюся в обществе, понятной для рядовых граждан. Главным средством решения этой задачи является формулирование разногласий с другими политическими силами по основным вопросам общественного развития. Как считает американский ученый Е. Шаттшейдер, "формулирование разногласий - ключевой инструмент в борьбе за власть", и партия, которая сумела четко обозначить свои позиции для общественного мнения, "имеет все шансы стать правящей".*
* Schattscheider Е. Е. The Semisovereign People. N.Y., 1975. P. 73.
К наиболее характерным для партий способам решения своих политических задач относятся: выдвижение своих кандидатов на выборах, обращение партийных программ ко всем гражданам общества с целью завоевания как можно большего числа сторонников, а также определенное изменение состава правящего класса за счет своих представителей. В силу этого наиболее ярко партии реализуют свои функции в предвыборной и избирательной кампаниях. Выдвигая кандидатов в законодательные органы государства, партии предпринимают активные действия, направленные не только на поддержку своих представителей, но и на распространение определенных идей, внедре-ние их в массовое сознание. И если, к примеру, небольшие партии не могут выставить конкурентоспособных кандидатов на общегосударственном (региональном) уровне, то они все же используют выборные кампании в идеологических целях, пытаясь создать в глазах населения позитивный имидж своим целям и ценностям.
Избирательная фаза деятельности партий обычно сопровождается заключением различных межпартийных соглашений, образованием партийных коалиций, союзов и блоков победивших партий. Партии, одержавшие победу на выборах или сумевшие провести в законодательные органы своих представителей, получают возможность участвовать в формировании правящей элиты, подборе и расстановке управленческих кадров, а через них - легитимное право на участие в процессе принятия политических решений и возможность контроля за их исполнением.
Но выборы - это лишь самая активная фаза деятельности партий. После выборов они также стремятся расширить электоральную поддержку правящему или оппозиционному курсу, организуя различные кампании в средствах массовой информации, акции поддержки или недоверия правящему режиму, другие мероприятия, призванные убедить население в правильности (неверности) сделанного выбора. Они активно борются за расширение своего численного состава, за укрепление материального положения центральных и низовых организаций, за распространение своих программных целей, налаживание связей с отечественными и зарубежными дружественными партиями.
Основные этапы партогенеза
Кристаллизация партийных функций, становление структуры партий и выработка их наиболее типичных способов деятельности в политической системе осуществлялись в многовековом процессе формирования и функционирования этого политического института (партогенезе). Сегодня, по прошествии нескольких столетий политической истории партий, можно выделить три его наиболее крупных исторических этапа.
Начальный этап партогенеза уходит корнями в конец XVII - начало XVIII в. Это был период, когда зарождались политические системы раннебуржуазных государств Западной Европы и Америки. Политические процессы того времени, сопровождавшиеся Гражданской войной в США, буржуазными революциями во Франции и Англии, свидетельствуют о том, что появление партий отражало раннюю стадию борьбы между сторонниками различных направлений формировавшейся новой государственности: аристократами и буржуа, якобинцами и жирондистами, католиками и протестантами. Знаменуя собой определенный этап в усложнении политической системы индустриального типа, партии возникли как инструмент ограничения абсолютной монархии, включения в политическую жизнь "третьего сословия", утверждения в обществе всеобщего избирательного права, развития представительной системы. С их помощью изменение состава политической элиты, рекрутирование правящих кругов стало постепенно превращаться в дело избирательного корпуса.
Определяющую роль в возникновении партий играли классовые, социальные, национальные и прочие конфликты. Однако свое влияние оказывали и социокультурные особенности развития отдельных стран, демографические процессы и даже религиозные мотивы (например, возникновение католических партий в Германии и Бельгии в XVIII в.).
Партии не сразу стали полноправным политическим институтом, способным оказывать существенное влияние на власть. Первоначально они представляли собой объединения знати, различного рода клубы, литературно-политические образования, являвшиеся формой общения единомышленников (например, Клуб кордельеров времен Великой Французской революции или "Реформ Клаб", возникший в Англии в 30-х гг. XIX в.).
Непосредственное же влияние на превращение партий в активных участников политического процесса оказали предоставление личности политических прав, возникновение избирательных систем и парламентов. Так, первые партии, боровшиеся против феодальной власти, были созданы сторонниками либеральных воззрений (виги в Великобритании, прогрессивная партия в Германий, Бельгийская либеральная партия и др.).
Однако, выражая групповые интересы и так или иначе проявляя свою самостоятельность и оппозиционность государству, партии в то время практически однозначно воспринимались как источник кризисов и раскола общества. Антипартизм был наиболее распространенным идейным и психологическим течением. Его основной причиной было повсеместно распространенное убеждение, что только государство является выразителем народного суверенитета (либеральная традиция) и общей воли общества (феодально-аристократическая и монархическая традиции). Не случайно многие выдающиеся ученые и политики того времени отрицательно оценивали деятельность партий как нарождающегося и набирающего силу политического института. Исключительно популярной была идея заговора партий против государства. К примеру, Ф. Бэкон писал: "...усиление партий и раздоров между ними указывает на слабость государя и весьма вредит их славе и успеху их дел".* Т. Гоббс прямо указывал на то, что "...партии приводят к мятежам",** а Дж. Вашингтон в "Прощальном послании" американскому народу предупреждал об опасных последствиях "партийного духа", характеризуя партии как "готовое оружие" для подрыва власти народа и узурпации правительственной власти. И только немногие политические деятели той эпохи были более лояльны к партиям. Например, Н. Макиавелли, хотя и считал, что "образование партий - зло, а безнаказанность зла порождает во всех стремление разделяться на партии", все же оценивал их по-своему полезными, поскольку граждане, "умудренные пагубным опытом других" (подразумевалось: тех, кто испытал порожденные партиями вражду и раздоры), "научились бы сохранять единство".***
* Бэкон Ф. Сочинения: В 2 т. М., 1977. Т. 2. С. 402.
** Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М,. 1989. Т. 1. С. 109.
*** Макиавелли Н. История Флоренции. Л., 1987. С. 44, 7.
В XIX столетии партии в основном укрепили свое положение в политической системе, став важным механизмом представительства интересов общества. В то же время начавшийся с первой четверти столетия процесс формирования массовых, в основном социалистических, партий обозначил ряд качественно новых тенденций, обусловивших, в частности, изменение ведущих типов партий и их роли в политическом процессе различных стран и позволивших говорить о втором этапе партогенеза.
Так, Р. Михельс, М. Вебер, М. Я. Острогорский подметили зарождавшиеся в лоне социалистических партий тенденции к нарастанию роли партийного аппарата в ущерб рядовому членству, к бюрократизации партийных объединений, ко все возрастающему господству партийных лидеров и элит. Так, Михельс в книге "Политические партии. Социологическое исследование олигархических тенденций современной демократии" (1911) писал, что чем больше расширяется и развивается официальный аппарат партии, тем больше вытесняется из нее демократия, заменяемая всесилием исполнительных органов. Причины отрыва партийного руководства от рядовых членов партии он видел в технической неспособности большой массы людей к управлению, а также несменяемости руководителей, в их закоренелом негативном отношении к рядовым членам.
Подтверждая этот тезис, Острогорский указывал на то, что основная часть членов партии становится объектом манипулирования со стороны партийной элиты ("кокуса"). Под их влиянием партии пытались вырвать из рук парламента законодательную функцию, подавить спонтанное выражение политически информированных групп, разрушить либеральную демократию. Поэтому, считал он, на место партий с жесткой организацией "должны быть поставлены свободные общественные ассоциации, движения, ставящие перед собой более конкретные и выполнимые задачи разного рода, причем участие в одной из них не должно исключать участие в другой, так, чтобы два человека, оказавшиеся противниками по одному вопросу, стали затем союзниками по другому".*
* Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997. С. 354.
Помимо нарастающей бюрократизации партий ученые подметили и то, что в связи с встраиванием партий в избирательные процессы их идейные принципы, которые ранее привлекали рядовых граждан и стимулировали их членство, стали препятствием для завоевания партийной элитой электоральной поддержки. Поэтому идеология постепенно приносилась в жертву голому прагматизму, успеху на выборах. Партийные лидеры больше ориентировались на завоевание массовой поддержки, опасаясь отождествления их партии с определенным классом и соответствующей идеологической доктриной. Партии превращались в ассоциации "хватай всех", беря на себя функцию выражения интересов большинства нации.
Усиление централизации и прагматизации деятельности партий, с точки зрения М. Вебера, позволяло рассматривать их как объединения, члены которых пытаются добиться власти для своих лидеров, способных в дальнейшем обеспечить "духовные или материальные преимущества" для их "активного членства".
Наряду с оценками этих представителей романо-германской школы в науке в то время сформировались и другие теоретические позиции. Так, марксисты, делавшие упор на классовых основаниях возникновения партий, возвестили о возникновении коммунистических партий (партий "нового типа"), обладавших способностью возглавить политическое движение прогрессивных классов и выступить в роли ведущей и направляющей преобразования силы. В противоположность такому пониманию сторонники рыночной теории рассматривали партии как "свободного игрока" на политической сцене, способного "вступать в сделки" в интересах "политической игры" и потому не обладавшего никакими "своими", в том числе классовыми, позициями.
Современный этап партогенеза свидетельствует о том, что партии стали не просто органическим, но и одним из основных элементов организации политического порядка и функционирования публичной власти. По мере развития парламентских, конституционных основ буржуазной государственности, партии укрепляли свой политический и правовой статус. После Второй мировой войны в конституциях разных стран появились соответствующие статьи, а в 70-х гг. сложилось достаточно развернутое законодательство, регламентирующее их деятельность. Поощряя плюрализм политической жизни, партии стабилизировали систему власти, основанную на устойчивом представительстве интересов граждан. Таким образом, в данное время партии представляют собой такой институт власти, без которого не могут осуществляться выборы как основной механизм формирования государственности, легальное завоевание различными слоями населения ведущих политических позиций.
В то же время в разных странах партии играют весьма не однозначные роли. Так, в стабильных демократических государствах, несмотря на статус партий, органическую встроенность их в механизмы государственной власти, деятельность партий сочетается с активностью множества других участников избирательного процесса, причем не только многочисленных групп интересов, СМИ, но и успешно конкурирующих с ними независимых кандидатов. Взаимоотношения населения с властью стали более непосредственными, сильнее ориентированными на индивидуальные позиции граждан. Как писал С. Хантингтон, чем быстрее росла "приверженность американцев своим политическим убеждениям", тем равнодушнее относились они к групповым формам выражения своих политических интересов.*
* Hintington S. P. American Politics: The Promise of Disharmony. Cambridge, 1981. P.191.
Вместе с тем многие партии, привыкнув к роли постоянного звена в процессе принятия государственных решений, зачастую стали усматривать свою главную цель в борьбе против правительства, а не в завоевании электората. В этом смысле, по мнению немецкого теоретика К. фон Бойме, партии, усилив свою роль в отборе политических элит, в определенной степени утратили влияние на политическую социализацию граждан. Весьма ощутимой тенденцией во многих западных демократиях стало и снижение партийной идентификации. Поэтому, укрепив демократические ценности в политической жизни своих стран, партии кое-где начинают "уходить в тень", повышая шансы менее формализованных и гибких посредников в отношениях между населением и властью. В самих партиях эти веяния времени стимулируют тенденции децентрализации и усиления роли местных организаций, ослабления требований к партийной дисциплине, расширения связей с разнообразными неформальными объединениями граждан, различными структурами гражданского общества.
В то же время в странах, переживающих этап модернизации, получили развитие иные тенденции в эволюции партийных институтов. В частности, в посттоталитарных государствах, переживших период жестких идеологических требований к членству в правящих партиях, сохранилось существенное неприятие партийного членства. Это мешает полноценному использованию партийных институтов для возвращения людей в политическую жизнь. Правда, борьба за выбор направления общественного развития, поиск консолидирующих социум ценностей порождают мощные источники формирования новых политических партий. При этом во вновь образующихся партиях сосуществуют тенденции к превращению их как в идеологически нейтральные организации, рассчитанные на максимально широкую социальную поддержку, так и в объединения с жесткими идейными требованиями к своим членам, централизованной организацией управления и авторитарной ролью лидеров. Отличительной чертой развития партий в этих странах является и перманентное изменение у многих из них идейной ориентации, радикализация их политических требований, тесная связь с группами давления, а в некоторых случаях даже криминальными структурами.
2. Типы партий и партийных систем
Типология партий
Многообразие исторических и социокультурных условий политического развития стран и народов привело к возникновению различных партийных структур, отличающихся друг от друга строением, функциями, чертами деятельности. Исторически первые попытки классификации партийных объединений явно тяготели к моральным (подразумевавшим разделение на "хорошие" и "неблагородные" союзы) и количественным ("большие" и "малые" партии) критериям. Современной же политической наукой разработана гораздо более сложная типологизация партийных институтов.
Наиболее часто встречающийся критерий типологизации партий - идейные основания их деятельности, подразумевающие деление на доктринальные, прагматические (патронажные) и харизматические (3. Ньюмен). Первые в своей деятельности в основном ориентируются на защиту своей "идеологической чистоты". Стиль деятельности таких партий, направленной прежде всего на постоянную защиту идеалов и принципов, неизбежно приводит к нарастанию конфликтности политического процесса. Если же идеологии сформированы на антагонистических ценностных основах, то межпартийная полемика ведет к поляризации и резкой конфронтационности сил, участвующих в отношениях власти. В патронажных партиях идеологические ограничения не играют существенной роли, и ими легко жертвуют при достижении различного рода соглашений, образовании коалиций и т.д. В конечном счете такой прагматизм всегда предполагает использование по преимуществу консенсусных технологий борьбы за власть, что повышает политическую стабильность общественного развития. В харизматических партиях люди объединяются вокруг лидера, практически полностью подчиняясь его воле.
В каждом из этих типов существует дальнейшая дифференциация партийных объединений. В частности, среди доктринальных партий принято выделять религиозные (как, например, Швейцарская евангелическая партия) и идеологические (многочисленные социалистические, национальные и др.) объединения.
Для современной политической науки весьма характерно типологизировать партии в зависимости от социальных (аграрные партии), этнических (ультралевая баскская партия "Эрри батасуна"), демографических (женская объединенная партия Бельгии) и культурологических (партии любителей пива в Германии и России) оснований образования этих институтов власти. Важное значение имеет и дифференциация партий с точки зрения их организационной структуры. В данном случае принято выделять партии парламентские (в качестве первичных образований в них выступают территориальные комитеты), лейбористские (представляющие собой разновидность парламентских партий, допускающих коллективное членство, в том числе трудовых коллективов) и авангардные (построенные на принципах территориально-производственного объединения своих членов и демократического централизма).
Довольно распространена типологизация партий с точки зрения их отношения к правящему режиму: правящие и оппозиционные, легальные и нелегальные, партии-лидеры и партии-аутсайдеры, партии, правящие монопольно или правящие в составе коалиции, и т.д.
Большое распространение в политологии получила классификация французского ученого М. Дюверже, выделявшего в зависимости от оснований и условий приобретения партийного членства кадровые, массовые и строго централизованные партии. Первые отличаются тем, что они формируются вокруг группы политических деятелей, а основой их организационного строения является политический комитет (лидеров, активистов). Кадровые партии формируются, как правило, "сверху", на базе различных парламентских групп, групп давления, объединений партийной бюрократии. Они ориентируются на участие профессиональных политиков и элитарных кругов, что предопределяет свободное членство и известную аморфность партийной организации. Такие партии обычно активизируют свою деятельность только во время выборов.
Массовые партии представляют собой централизованные образования, хорошо организованные и дисциплинированные, с уставным членством. Хотя и здесь важную роль играют лидеры и аппарат партии, большое значение в них придается общности взглядов, идеологическому единству членов. Массовые партии чаще всего формируются." "снизу", нередко на основе профсоюзных, кооперативных и иных общественных движений, артикулирующих интересы определенных социальных слоев, профессиональных групп, сторонников известных лидеров и идей. Однако в отдельных случаях формирование партий подобного типа возможно и комбинированным путем - в результате соединения усилий элитарных кругов (парламентских комитетов, общественных комитетов в поддержку того или иного депутата и др.) и рядовых граждан (избирателей). Учитывая разнообразие форм деятельности, направленности и иных аспектов функционирования массовых партий, некоторые теоретики, в частности Ж. Блондель, выделяли среди них представительные партии западного типа, коммунистические и популистские.
И наконец, для строго централизованных партий характерным, по Дюверже, является превращение идеологического компонента в основополагающее, связующее эти организации начало. Для таких партий (к ним Дюверже относил коммунистические и фашистские) характерны наличие множества иерархических звеньев, строгая, почти военная дисциплина, высокая организованность действий, уважение и почитание политических вождей.
Сущность и разновидности партийных систем
Партийные системы представляют собой совокупность устойчивых связей и отношений партий различного типа друг с другом, а также с государством и иными институтами власти. Партийные системы противостоят апартийным, т.е. таким формам организации политической власти, где либо совсем не существует партийных объединений, либо их наличие имеет сугубо декларативный характер (как это было, например, в СССР, Албании, а сегодня также на Кубе, в Северной Корее).
К числу факторов, оказывающих наибольшее влияние на формирование партийных систем, относятся: характер социальной структуры общества, действующее законодательство (прежде всего избирательные законы) и социокультурные традиции. Например, в странах, где сложились значительные крестьянские слои, как правило, воз-никают аграрные партии. В странах же, где определяющую роль играет какой-либо один, например средний, класс, существуют предпосылки для создания системы с доминирующей партией. Если социальная структура общества пронизана полярными противоречиями между теми или иными стратами, то и партийная система будет иметь конфликтный характер, лишь подогревая напряженность общественных отношений. Но если социальные группы ориентируются на единую систему ценностей и идеалов, то и партийная система будет характеризоваться более мягкими формами межпартийных и партийно-государственных отношений.
Законы также могут влиять на характер партийных систем, накладывая, например, ограничения на деятельность немногочисленных партий, препятствуя допуску к выборам оппозиционных партий радикальной направленности, разрешая насильственные действия по отношению к нелегальным партийным объединениям. Там, где действуют избирательные системы мажоритарного типа (определяя одного победителя по большинству полученных голосов), как правило, формируются двухпартийные системы или системы с одной доминирующей партией. Пропорциональные избирательные системы, напротив, давая шансы на представительство в органах власти большему числу политических сил, инициируют создание многопартийных систем и партийных коалиций, облегчают возникновение новых партий.
В обществах с множеством экономических укладов, разнообразием культур и языков, многочисленными каналами и институтами артикуляции социальных, национальных, религиозных и прочих интересов, как правило, больше предпосылок для создания многопартийных систем. Именно последние, как показал мировой опыт политического развития, выступают наиболее оптимальной формой и одновременно условием демократического развития общества.
В зависимости от собственно межпартийных взаимоотношений характер партийных систем в значительной мере обусловливается типом тех вопросов ("проблемных измерений"), которые становятся источником политических разногласий между ними, а также расстановкой политических сил, предопределяющей особенности борьбы отдельных партий за электорат. В настоящее время в науке, как правило, выделяют семь типов проблемных измерений, к которым относятся: культурно-этнические проблемы; противоречия между государством и церковью; городом и деревней; социально-экономи-ческие противоречия; проблемы, связанные с поддержкой режима; внешнеполитические и, на что специально обращает внимание Р. Инглхарт, распространение постматериальных ценностей.*
* См.: Голосов Г. В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. С. 125.
Что касается межпартийных отношений по вопросам завоевания электоральной поддержки, то партийные системы складываются с преобладанием гетерогенной (означающей борьбу партий за различные сегменты электората) или гомогенной (выражающей их борение за одни и те же слои электората) конкуренции. В зависимости от характера межпартийной конкуренции содержание партийных систем формируется под влиянием:
различного типа смычек, т.е. краткосрочных объединений партий для решения строго определенных задач, когда главную роль берут на себя партийные элиты, а мнение рядовых членов не учитывается;
блоков, т.е. иерархических союзов, в которых взаимодействуют четыре вида партнеров: гегемоны, навязывающие всем остальным свои базовые ценности, интересы и цели; партии "второго плана", входящие в эти союзы, блоки на условиях лидеров; "партии-реле", еще более зависимые от основных "игроков" и придающие союзу более масштабный характер; "статисты", на чьи интересы практически не обращают внимания;
коалиций, т.е. долгосрочных объединений, сформированных на основе рациональных представлений о возможностях партнеров обеспечить выигрыш и предполагающих более равноправные отношения всех участников, а также других форм объединений партий, складывающихся как в период выборов, так и после них.
В зависимости не только от межпартийных, но и иных политических отношений партий (партийно-государственных, с группами давления, гражданским обществом и т.д.) партийные системы принято классифицировать прежде всего по качественным характеристикам этих связей, а также по количественному составу партий. Так, по числу действующих в стране партий выделяют следующие партийные системы:
ў однопартийные, внутри которых различают деспотические и демократические разновидности;
ў полуторапартийные, в которых действует коалиция, состоящая из доминирующей партии и близкой ей по взглядам, но менее популярной организации;
ў двухпартийные с двумя относительно равноценными по популярности конкурирующими партиями;
ў двух с половиной партийные системы, в которых наличие двух авторитетных партий сочетается с деятельностью посреднической, но одновременно альтернативной организации, играющей роль "третьей" силы, которая позволяет примирять этих двух противников;
ў многопартийной, с числом партий более трех.
У каждой из перечисленных типов партийных систем есть свои преимущества и недостатки. Так, опыт Японии, Сирии, Испании и ряда других стран свидетельствует в пользу преимуществ многопартийной системы с монопольно правящей партией. А политически стабильное развитие Нидерландов, Дании, Бельгии, Австрии и некоторых других государств говорит в пользу многопартийности без доминантной партии. Двухпартийная модель, установившаяся в США, Англии, Ирландии, Канаде, Австралии и некоторых других странах, предоставляет гражданам возможность выбора, правительствам - смены курса, обществу - стабильности, но одновременно затрудняет появление на политическом рынке новых партий. Если же она действует в обществах с разделенными базовыми ценностями, то практически доводит социокультурные противоречия до острейшего политического противостояния. Там, где "третья" партия все же может вносить существенные коррективы в установившийся политический порядок (т.е. отбирать значительную часть голосов у партий, которым отдают предпочтение 70-80% избирателей), в обществе складываются все предпосылки для устойчивой центристской политики.
Однако, несмотря на то, что сложившиеся в том или ином государстве партии легко подсчитать, количественный метод типологизации партийных систем несовершенен: демонстрируя численность партийных институтов, он не выявляет, сколько партий действительно включено в процесс принятия государственных решений. (Например, во Франции в избирательных кампаниях участвуют более 20 партий, в то время как реально правят одна-две, предпочитаемые обществом.)
Таким образом, типологизация партийных систем по качественным характеристикам деятельности партий является более предпочтительной. В связи с этим, учитывая характер правления, можно говорить о партийных системах, действующих в демократических и авторитарных государствах, о партиях, различающихся по идеологическим основаниям. Наряду с устоявшейся типологизацией (исламские, буржуазно-демократические и другие системы), итальянский политолог Дж. Сартори дает более сложную классификацию, основанную на идеологической дистанции ("полярности") между партиями. По его мне-нию, существуют семь типов партийных систем, размещающихся между полюсами: "однопартийной" (моноидеологической) системой и "атомизированной" (идейно разнородной). К промежуточным типам он относит системы с "партией-гегемоном", "доминирующей партией", "двухпартийные", "ограниченного плюрализма" и "радикального плюрализма", которые выражают степень развития и варианты идеологи-ческого плюрализма в деятельности одной или нескольких партий. Сартори считает, что появление пяти и более партий создает "крайнюю многопартийность", опасную для существования государства.
Практика показала, что не существует единого стандарта в оценках эффективности тех или иных партийных систем, хотя важнейшим основанием сопоставления их деятельности считается обеспечиваемая политической системой чуткость к социальным запросам и нуждам населения, возможность включения в процесс принятия решений как можно большего числа властно значимых интересов граждан, способность населения к демократическому контролю за деятельностью правящих элит.
|
ПОИСК:
|
© FILOSOF.HISTORIC.RU 2001–2023
Все права на тексты книг принадлежат их авторам!
При копировании страниц проекта обязательно ставить ссылку:
'Электронная библиотека по философии - http://filosof.historic.ru'